Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству на проект федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты РФ в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве", внесенный депутатами ГД Н.Н. Гончаром, И.В. Белых, Г.Г. Онищенко, Е.В. Паниной, В.И. Ресиным, А.В. Жарковым, В.В. Селиверстовым, А.Б. Выборным, Д.А. Морозовым, Н.Т. Антошкиным, В.А. Крупенниковым, М.В. Дегтяревым, П.О. Толстым и другими, а также членами СФ З.Ф. Драгункиной, В.И. Долгих (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству
на проект федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве",
внесенный депутатами Государственной Думы Н.Н. Гончаром, И.В. Белых, Г.Г. Онищенко, Е.В. Паниной, В.И. Ресиным, А.В. Жарковым, В.В. Селиверстовым, А.Б. Выборным, Д.А. Морозовым, Н.Т. Антошкиным, В.А. Крупенниковым, М.В. Дегтяревым, П.О. Толстым, Л.Н. Духаниной, И.М. Тетериным, а также членами Совета Федерации З.Ф. Драгункиной, В.И. Долгих

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству рассмотрел в качестве соисполнителя проект федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве" (далее также - законопроект).

Законопроект разработан в целях формирования и последующей реализации программы реновации устаревшего жилищного фонда города Москвы. Законопроектом предлагаются изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе, в Закон Российской Федерации от 15.04.1993 N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (далее - Закон РФ "О статусе столицы Российской Федерации"), в целях установления особенностей правового регулирования градостроительных и земельных отношений, жилищных отношений, а также отношений в сфере государственной регистрации недвижимости в целях реновации жилищного фонда города Москвы. Законопроект определяет полномочия органов государственной власти города Москвы в рамках реновации жилищного фонда, а также предусматривает создание специализированной организации - Фонда содействия реновации жилищного фонда города Москвы (далее - Фонд).

Идея масштабного обновления жилищного фонда города Москвы заслуживает поддержки. Вместе с тем, предлагаемый законопроектом механизм осуществления реновации нуждается в доработке, в том числе с учетом необходимости надлежащего обеспечения интересов правообладателей помещений, расположенных в многоквартирных домах, подлежащих сносу в рамках программы реновации жилищного фонда города Москвы.

1. В силу статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) гражданское законодательство основывается на неприкосновенности собственности. Принудительное изъятие у собственника принадлежащего ему имущества допустимо только в случаях, перечисленных в пункте 2 статьи 235 ГК РФ. К ним отнесено, в частности, отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Изъятие в этом случае происходит по правилам, установленным Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) для изъятия земельных участков при условии предварительного и равноценного возмещения. ЗК РФ подробно определяет процедуру изъятия земельного участка, порядок выявления заинтересованных лиц, порядок внесения сведений о решении об изъятии земельного участка в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН). Гарантии жилищных прав при изъятии жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд определены в статье 32 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ).

Из содержания законопроекта можно сделать вывод, что процедура изъятия для государственных нужд не используется. При этом предлагаемая законопроектом конструкция принудительного прекращения права собственности на основании судебного решения в связи с принятием уполномоченным органом государственной власти города Москвы решения о выводе многоквартирного дома из эксплуатации и понуждение к заключению договора о переходе права собственности на жилое помещение в редакции проектных норм предполагает, по сути, новый вид изъятия имущества, не предусмотренный законодательством.

2. В целях достижения поставленной в пояснительной записке задачи - формирования прозрачных правил реновации, следует рассмотреть вопрос об уточнении предлагаемого механизма. Законопроектом не определяется судьба иных нежилых объектов капитального строительства, расположенных в границах подлежащей реновации территории: подлежат ли они сносу, реконструкции, и в каком порядке. Законопроектом не определяется момент исключения многоквартирного дома, подлежащего сносу, из региональной программы капитального ремонта.

3. Законопроектом не предусмотрено создание системы публичного информирования правообладателей о принятых решениях о реновации, о выводе многоквартирного дома из эксплуатации, а также о выполнении мероприятий по реновации, о формах предлагаемых проектов договоров. Законопроект не предусматривает процедуру выявления правообладателей, которая применяется, например, при изъятии земельных участков в соответствии с главой VII.1 ЗК РФ, с целью их уведомления о предстоящем изъятии. Отсутствие подобных правил, при том, что ключевые вопросы реновации предложено определить на федеральном уровне, может привести к негативным последствиям на рынке недвижимости.

4. Статья 3 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" дополняется новой частью, согласно положениям которой особенности регулирования градостроительных и земельных отношений, жилищных отношений, а также отношений в сфере государственной регистрации недвижимости, технического регулирования в сфере строительства в целях реновации жилищного фонда города Москвы могут устанавливаться нормативными правовыми актами города Москвы. Следует учитывать, что в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство (в том числе, регулирование договорных отношений, государственной регистрации недвижимости) относится к исключительному ведению Российской Федерации.

5. Проектируемой статьей 7.1 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" допускается без образования земельного участка выдача градостроительного плана земельного участка, подлежащего образованию, подготовка проектной документации, выдача разрешения на строительство. При этом земельному участку, подлежащему образованию, присваивается условный номер в порядке, предусмотренном нормативным актом города Москвы. Из проектируемых норм непонятно, каким образом будет осуществляться описание данного земельного участка кадастровым инженером и его последующая постановка на государственный кадастровый учет.

6. Новая статья 7.1 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" предусматривает, что для целей размещения линейных объектов инженерной инфраструктуры решением исполнительного органа государственной власти города Москвы может быть установлен публичный сервитут, под которым понимается "ограниченное право пользования землями или земельными участками". Указанной статьей определено, что представление правоустанавливающих документов на земельный участок для осуществления строительства таких линейных объектов, а также для государственной регистрации права собственности на них не требуется. Корреспондирующие изменения предложено внести в статью 40 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Предлагаемая конструкция требует доработки. Во-первых, в соответствии со статьей 6 ЗК РФ объектом прав на землю является земельный участок. Согласно статье 274 ГК РФ сервитут - право ограниченного пользования чужим земельным участком. Соответственно, сервитут устанавливается в отношении образованного земельного участка. Во-вторых, публичный сервитут подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом N 218-ФЗ. В соответствии с частью 4 статьи 44 указанного Федерального закона государственная регистрация сервитута, предусматривающего право ограниченного пользования частью земельного участка, осуществляется в отношении части земельного участка, учтенной в Едином государственном реестре недвижимости, или одновременно с государственным кадастровым учетом такой части. Таким образом, для государственной регистрации сервитута необходимо формирование земельного участка. В-третьих, изменениями в статью 40 Федерального закона N 218-ФЗ допускается регистрация прав на любые сооружения, созданные на условиях публичного сервитута, без предоставления правоустанавливающего документа на земельный участок. Это положение не позволит обеспечить достоверность сведений реестра, повлечет в дальнейшем судебные споры.

7. В целях защиты конституционного права собственности в уточнении нуждаются положения законопроекта, посвященные освобождению собственниками нежилых помещений, расположенных в многоквартирных домах, подлежащих сносу (в части формы возмещения, критериев предоставляемого помещения, определения существенных условий предлагаемого договора, порядка освобождения помещений). В законопроекте следует определить судьбу ограничений прав на освобождаемые в рамках реновации объекты недвижимости и обременений этих объектов (ипотека и т.п.).

8. Законопроект вводит понятие "договор о переходе права собственности на жилое помещение", под которым понимается "договор, заключаемый между собственником жилого помещения и уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы (Фондом содействия реновации жилищного фонда города Москвы), предусматривающий обязательства органа исполнительной власти города Москвы (Фонда содействия реновации жилищного фонда города Москвы), в обмен на указанное жилое помещение передать такому лицу в собственность равнозначное жилое помещение". С большей степенью вероятности данный договор может быть квалифицирован как договор мены (глава 31 ГК РФ). Однако законопроектом не определены существенные условия этого договора.

9. Предлагаемый законопроектом механизм встречного предоставления правообладателям помещений, расположенных в многоквартирных домах, подлежащих сносу в рамках программы реновации, требует дополнительного обсуждения. Во-первых, в качестве возмещения за жилое или нежилое помещение, расположенное в многоквартирном доме, подлежащем сносу, законопроектом предусматривается только возмещение в натуре - путем передачи другого равнозначного помещения. Следует отметить, что термин "равнозначность" используется в ЖК РФ применительно к отношениям по договору социального найма и предполагает узкую характеристику жилого помещения (равнозначность площади). Законопроект расширяет понятие равнозначность, включая в него некоторые другие характеристики помещения. При этом нормы главы 31 ГК РФ предполагают равноценность обмениваемых товаров. Часть 3 статьи 35 Конституции РФ предполагает равноценность возмещения при принудительном изъятии имущества. Нормы ЗК РФ об изъятии имущества для государственных нужд также предусматривают равноценное возмещение (исходя из рыночной стоимости изымаемого объекта) в денежной или в натуральной форме. Действующий Закон города Москвы от 31.05.2006 N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" предусматривает возможность собственника жилого помещения по его выбору получить денежную компенсацию рыночной стоимости жилого помещения или равнозначное жилое помещение (без доплат за разницу в стоимостях обмениваемых жилых помещений).

В целях обеспечения интересов собственника целесообразно рассмотреть вопрос о предоставлении ему возможности выбора формы равноценного возмещения.

Во-вторых, дополнительной проработки требуют критерии, которым должно отвечать помещение, предоставляемое взамен помещения, расположенного в многоквартирном доме, подлежащем сносу (согласно законопроекту, критерии "равнозначности"). Целесообразно уточнить критерии применительно к нежилым помещениям с учетом района расположения помещения. Применительно к жилым помещениям, учитывая необходимость гарантирования права на жилище и масштабность планируемой реновации, целесообразно рассмотреть вопрос об определении более подробных критериев равнозначности (доступность объектов инфраструктуры). Учитывая, что в пояснительной записке содержится указание на существующую практику переселения граждан в 95% случаях в район расположения сносимого многоквартирного дома, возможно рассмотреть вопрос об уточнении: "жилое помещение предоставляется преимущественно в том же районе". Это позволит сократить количество возможных судебных споров и ускорить процесс переселения.

Кроме того, законопроект не предусматривает возможности предложения правообладателям разных вариантов помещений взамен сносимых в рамках программы реновации. Этот вопрос нуждается в дополнительной проработке, принимая во внимание, что новое помещение, согласно проектируемым нормам, может быть предоставлено не в районе расположения многоквартирного дома, подлежащего сносу.

10. Проектируемая статья 7.3 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" предусматривает, что в целях освобождения жилого или нежилого помещения, расположенного в многоквартирном доме, включенном в решение о реновации, собственнику помещения или нанимателю по договору социального найма дается шестьдесят дней для заключения договора со дня направления предложения о заключении соответствующего договора, по истечении этого срока освобождение помещений происходит в судебном порядке. Данная конструкция ухудшает положение правообладателей по сравнению с правилами, установленными федеральным законом (в случае изъятия имущества для государственных или муниципальных нужд). Во всяком случае, срок для заключения договора следует исчислять с момента получения собственником или нанимателем проекта соответствующего договора, иначе интересы правообладателей не будут обеспечены (проект договора может быть получен гораздо позже даты его фактического направления). Срок для согласования правообладателями проекта договора в законопроекте уменьшен по сравнению с аналогичными правилами, предусмотренными для изъятия имущества для государственных нужд. В последнем случае он составляет девяносто дней (ст. 56.10 ЗК РФ). Положения законопроекта в этой части требуют дополнительного обсуждения.

11. Согласно положениям проектируемой статьи 7.1 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" дата вывода многоквартирного дома из эксплуатации устанавливается не ранее подписания всеми собственниками, нанимателями договоров либо принятия судом решений об освобождении жилых помещений. Представляется, что многоквартирный дом должен быть выведен из эксплуатации и отключен от технологических сетей не ранее фактической передачи правообладателям помещений, предоставляемых в обмен на помещения, расположенные в многоквартирном доме, подлежащем сносу. Такое уточнение необходимо для гарантий предварительности возмещения.

12. Положениями проектируемой статьи 7.1 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" предусмотрено, что решение о выводе многоквартирного дома из эксплуатации является "основанием для перехода прав на помещения, расположенные в многоквартирном доме, указанном в решении о реновации и на земельный участок под таким домом к городу Москве". Предлагаемая конструкция допускает переход права собственности на освобождаемое имущество к городу Москве до фактического предоставления встречного возмещения, что не обеспечивает конституционные гарантии права собственности и права на жилище. Следует также учесть, что основанием для государственной регистрации перехода права собственности на помещение должен являться соответствующий договор либо судебное решение.

13. Согласно проектируемой статье 7.3 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" решение суда "о понуждении к заключению договора о переходе права собственности на жилое помещение, об освобождении жилого помещения, о прекращении права собственности на жилое помещение и регистрации права собственности на равнозначное жилое помещение" должно подлежать немедленному исполнению и может быть оспорено только в части равнозначности предоставляемых помещений.

В соответствии со статьей 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с действующим законодательством немедленное исполнение судебного решения предусмотрено лишь для некоторых категорий дел. Статья 211 ГПК РФ предусматривает обязательность немедленного исполнения по делам о: взыскании алиментов; выплате работнику заработной платы в течение трех месяцев; восстановлении на работе; включении гражданина в список избирателей, участников референдума. В силу статьи 182 АПК РФ немедленному исполнению подлежат решения по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также решения по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства. Таким образом, действие института немедленного исполнения связывается, как правило, либо с отдельной категорией правоотношений, обладающих особой социальной значимостью, либо обусловлено необходимостью незамедлительного обеспечения прав граждан. В этой связи предлагаемое законопроектом немедленное исполнение судебного решения и ограничение по возможности оспаривания (только в части равнозначности жилого помещения) не обеспечивает конституционное право на судебную защиту.

14. Согласно проектируемой статье 7.3 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" оспаривание в суде актов высшего исполнительного органа государственной власти города Москвы, на основании которых уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы или Фонд обращается в суд с требованиями о понуждении к заключению договора, о переходе права собственности на жилое помещение, об освобождении жилого помещения не является препятствием для рассмотрения указанных требований в судебном порядке и удовлетворении судом указанных требований.

В соответствии со статьей 120 Конституции РФ судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Процессуальное законодательство предусматривает обязанность суда приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела. Принимая во внимание, что соответствующий акт является основанием для принудительного освобождения жилого помещения и для обращения уполномоченного органа в суд с соответствующими требованиями, предлагаемая новелла не обеспечивает право на судебную защиту.

15. Проектируемой статьей 7.2 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" в целях реализации решений о реновации (строительства объектов, обеспечения жилищных прав граждан при переселении, продажи жилых помещений в построенных многоквартирных домах) предполагается создание городом Москвой некоммерческой организации - Фонда. В законопроекте следует определить организационно-правовую форму Фонда. При этом следует учесть, что предполагается установление субсидиарной ответственности города Москвы по обязательствам Фонда. Надо отметить, что данная ответственность предполагается только в рамках заключенных Фондом договоров участия в долевом строительстве. Учитывая возможные широкие полномочия Фонда целесообразно рассмотреть вопрос об установлении субсидиарной ответственности учредителя в целом по обязательствам Фонда в рамках программы реновации.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству считает возможным поддержать проект федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве" с учетом его последующей доработки на основании изложенных замечаний.

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству отмечает, что отраженные в заключении вопросы были обсуждены на совещаниях в Правительстве Москвы, с авторами законопроекта, и по ряду вопросов определены возможные пути их решения при подготовке законопроекта к рассмотрению его Государственной Думой во втором чтении.

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству предлагает включить в рабочую группу по подготовке законопроекта к рассмотрению его во втором чтении в качестве представителей Комитета: члена Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству И.В. Белых и президента Фонда "Институт экономики города" Н.Б. Косареву.

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников