Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 22 декабря 2016 г. N 3.2-05/3099 по проекту федерального закона N 9463-7 "О ратификации Протокола N 3 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающегося европейских региональных объединений сотрудничества (ЕвРОС)" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 22 декабря 2016 г. N 3.2-05/3099
по проекту федерального закона N 9463-7 "О ратификации Протокола N 3 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающегося европейских региональных объединений сотрудничества (ЕвРОС)"

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера рассмотрел Федеральный закон "О ратификации Протокола N 3 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающегося европейских региональных объединений сотрудничества (ЕвРОС)" (проект N 9463-7), принятый Государственной Думой 16 декабря 2016 года (далее - Федеральный закон, Европейская рамочная конвенция, Протокол), и отмечает следующее.

Протокол подписан от имени Российской Федерации 8 июня 2012 года. Европейская рамочная конвенция была подписана от имени Российской Федерации 3 ноября 1999 года, ратифицирована ею 22 июля 2002 года и вступила в силу для Российской Федерации 5 января 2003 года.

В феврале 2009 года для Российской Федерации вступили в силу Дополнительный протокол к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей и Протокол N 2 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающийся межтерриториального сотрудничества" (далее - протоколы), согласно которым определяется правовой статус органов по приграничному сотрудничеству, создаваемых на основе двусторонних или многосторонних соглашений, а действие Европейской рамочной конвенции распространяется на сотрудничество административно-территориальных единиц, не граничащих между собой, то есть на межтерриториальное (межрегиональное) сотрудничество (статьи 1 - 5 Протокола N 2), что создало международно-правовую базу для развития международного сотрудничества муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.

Представленный на ратификацию Протокол направлен на упрощение сотрудничества территориальных сообществ и властей государств-участников вышеназванной Конвенции посредством развития правовых основ приграничного и межтерриториального (то есть межрегионального) сотрудничества территориальных сообществ и властей различных государств.

Протоколом развиваются положения Европейской рамочной конвенции и протоколов к ней, и устанавливается порядок создания и формирования органов приграничного сотрудничества в форме европейских региональных объединений сотрудничества (ЕвРОС).

Целью ЕвРОС, в соответствии с Протоколом, является продвижение, поддержка и развитие приграничного и межтерриториального сотрудничества между его участниками в интересах населения в областях их общей компетенции и в рамках полномочий, установленных национальным законодательством соответствующих государств (пункт 2 статьи 1 Протокола).

Используемое в Протоколе понятие "территориальные сообщества и власти" означает сообщества, власти или органы, выполняющие местные и региональные функции и рассматриваемые в качестве таковых в соответствии с внутренним правом каждого государства (пункт 2 статьи 2 Европейской рамочной конвенции). Применительно к Российской Федерации к территориальным сообществам и властям относятся субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Протокол способствует созданию в государствах-сторонах Протокола единообразных правовых основ, определяющих юридический статус, основные правила учреждения и деятельности ЕвРОС.

Согласно статье 2 Протокола ЕвРОС должно быть юридическим лицом, создаваемым и действующим в рамках законодательства государства - члена Совета Европы, на территории которого расположена штаб - квартира такой группы (ЕвРОС).

Членами (участниками) ЕвРОС могут являться: территориальные сообщества, власти и другие органы, принадлежащие к двум государствам, имеющим общую границу, а также юридические лица, учрежденные с конкретной целью удовлетворения интересов общества, не имеющие промышленного или коммерческого характера, если их деятельность, в основном, финансируется государством, территориальным сообществом, властью или другим подобным органом, либо их орган управления находится под контролем таких лиц, или если половина членов его административного, управляющего или контролирующего органа назначается государством, территориальным сообществом, властью или подобным органом (пункт 1 статьи 3 Протокола). При этом указано, что территориальные сообщества или власти Сторон должны обладать голосующим большинством в ЕвРОС (пункт 3 статьи 3 Протокола).

В Протоколе также установлены требования к соглашению об учреждении ЕвРОС и его уставу (статьи 4 - 6), определены круг задач и сфера деятельности ЕвРОС (статья 7), правила ответственности ЕвРОС и его членов по его обязательствам (статья 9), порядок урегулирования споров (статья 10), проведения проверок, внутреннего контроля и аудиторских проверок (статьи 11 и 12).

Важно отметить, что перед тем, как заключить соглашение об учреждении ЕвРОС или присоединиться к ЕвРОС, территориальные сообщества или власти должны в установленном порядке информировать, уведомить либо получить разрешение от государственных органов соответствующего государства относительно этого намерения (пункт 4 статьи 4 Протокола).

В соглашении о создании ЕвРОС должны быть указаны: список его участников, название ЕвРОС, адрес штаб - квартиры, срок действия соглашения, цель и задачи ЕвРОС, территория его действия (пункт 3 статьи 4 Протокола); законодательство, применимое к типу юридического лица, выбранного для ЕвРОС его участниками (пункт 3 статьи 2 Протокола), а также срок, на который оно создается (ограниченный или неограниченный) (статья 8 Протокола).

Согласно Протоколу ЕвРОС выполняет задачи, которые ему доверили его участники, причем эти задачи должны соответствовать компетенции участников, предусмотренной их соответствующему национальному законодательству и должны быть перечислены в соглашении и уставе (пункт 1 статьи 7 Протокола).

Протокол содержит ряд правил, не предусмотренных законодательством Российской Федерации. В частности, законодательством Российской Федерации не определен порядок участия муниципальных образований, субъектов Российской Федерации в создании ЕвРОС и осуществлении их деятельности совместно с иностранными партнерами как на территории Российской Федерации, так и на территориях иностранных государств, а также порядок деятельности самих этих объединений.

Указанные полномочия органов местного самоуправления, а также порядок заключения соглашений о приграничном сотрудничестве предусмотрены проектом федерального закона N 351626-5 "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации", принятым Государственной Думой в первом чтении 30 июня 2010 года.

Принятие Федерального закона будет способствовать приграничному и межрегиональному экономическому, экологическому и культурному, сотрудничеству муниципальных образований и регионов государств-членов Совет Европы на согласованных между сторонами Протокола условиях.

Согласно представленному ранее финансово-экономическому обоснованию к проекту рассматриваемого Федерального закона, в случае принятия Российской Федерацией решения об участии в деятельности ЕвРОС финансовое обеспечение этого участия будет осуществляться за счет и в пределах бюджетных ассигнований, предусматриваемых в федеральном бюджете соответствующим федеральным органам исполнительной власти.

Принятие рассматриваемого Федерального закона потребует внесения изменений в законодательство Российской Федерации в части наделения муниципалитетов полномочиями по заключению соглашений о приграничном сотрудничестве с приграничными муниципальными образованиями сопредельных государств. Кроме того, Правительству Российской Федерации потребуется разработать и принять нормативные правовые акты, необходимые для реализации Федерального закона.

Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии с пунктом "г" статьи 106 Конституции Российской Федерации (ратификация международного договора Российской Федерации).

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон "О ратификации Протокола N 3 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающегося европейских региональных объединений сотрудничества (ЕвРОС)".

Председатель Комитета

Д.И. Азаров