Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре на проект федерального закона N 37671-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы А.К. Луговым, Ш.Ю. Саралиевым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре
на проект федерального закона N 37671-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы А.К. Луговым, Ш.Ю. Саралиевым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по культуре рассмотрел проект федерального закона N 37671-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы А.К. Луговым, Ш.Ю. Саралиевым.

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон), Федеральный закон "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие регулирование правового статуса аудиовизуальных сервисов, ориентированных на российского потребителя.

Анализ положений законопроекта не дает однозначного понимания, что является целью введения предлагаемого законопроектом регулирования (обеспечение информационной безопасности или регулирование экономической деятельности организаторов аудиовизуальных сервисов). Пояснительная записка к законопроекту также не содержит целей разработки законопроекта и их обоснования, описания актуальных проблем, которые предполагается решить законопроектом, оценку экономических и социальных последствий принятия законопроекта.

В части 1 проектируемой статьи 10.5 Федерального закона предлагается дать определение понятия "организатор аудиовизуального сервиса". Следует отметить, учитывая терминологию Федерального закона, что статус организатора аудиовизуального сервиса пересекается со статусом лиц, указанных в статьях 10.1 (организатором распространения информации в сети "Интернет") и 10.2 (владелец сайта и (или) страницы сайта в сети "Интернет") Федерального закона. При этом ни законопроект, ни действующее законодательство не содержит определение понятия "аудиовизуальный сервис" и отсутствуют четкие критерии того, какие именно сервисы следует считать аудиовизуальными. Вместе с тем, от решения этого вопроса напрямую зависит, будут ли на тот или иной сервис распространяться требования проектируемого федерального закона.

В законопроекте необходимо более четко определить содержание термина "аудиовизуальная продукция" и соотнести его с уже используемыми в законодательстве Российской Федерации аналогичными терминами. Так, согласно статье 5 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" аудиовизуальная продукция - кино-, видео-, фоно-, фотопродукция и ее комбинации, созданные и воспроизведенные на любых видах носителей. В статье 1263 Гражданского кодекса Российской Федерации дается определение термину "аудиовизуальное произведение", под которым понимает произведение, состоящее из зафиксированной серии связанных между собой изображений (с сопровождением или без сопровождения звуком) и предназначенное для зрительного и слухового (в случае сопровождения звуком) восприятия с помощью соответствующих технических устройств). Также следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 22 августа N 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" понятие "фильм" включает в себя, в том числе, и понятие "кинофильм".

Кроме того, не ясно считается ли совокупность аудиовизуальной продукции предназначенной для просмотра и (или) получения потребителями, находящимися на территории Российской Федерации, если она предоставляется потребителям бесплатно и без условия просмотра ими рекламы или если аудиовизуальная продукция распространяется потребителям не в совокупности.

Законопроектом предлагается ограничить долю иностранного участия в уставном капитале (не более 20%) организаторов аудиовизуальных сервисов, ежедневная аудитория которых в течение месяца составляет более 100 тысяч находящихся на территории Российской Федерации пользователей, либо более 20 тысяч находящихся на территории одного субъекта Российской Федерации пользователей. При этом законопроектом не определяются цели введения указанного ограничения, что не соотносится с целями, при которых в соответствии со статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации допускается ограничение гражданских прав. Пояснительная записка к законопроекту также не содержит какого-либо обоснования целей такого ограничения и указанных количественных критериев.

Таким образом, предлагается распространить на аудиовизуальные сервисы такие же законодательные ограничения иностранного участия, как и в средствах массовой информации. При этом не ясно как определить предназначение аудиовизуального сервиса "преимущественно для пользователей, находящихся на территории одного субъекта Российской Федерации" с учетом того, что сеть "Интернет" не имеет пространственных ограничений, и аудиовизуальным сервисом можно воспользоваться как из другого субъекта Российской Федерации, так и из любой точки мира.

Законопроектом также не учитывается, что деятельность по формированию и (или) организации распространения аудиовизуальной продукции может осуществляться указанным лицом из-за рубежа.

В части 3 проектируемой статьи 10.5 Федерального закона предусмотрено, что ее требования не распространяются на организаторов аудиовизуальных сервисов, предоставляющих доступ преимущественно к аудиовизуальной продукции, размещаемой пользователями сети "Интернет" - физическими лицами. Вместе с тем в настоящее время аудиовизуальные сервисы размещают контент как профессионального уровня, но созданный пользователями, так и контент профессиональных интернет-компаний, представляющих в основном пользовательский контент аудиовизуальной продукции. Каким образом будет проходить разделение такой аудиовизуальной продукции, в законопроекте не определено, что может повлечь трудности в правоприменительной практике.

Считаем необходимым определить в федеральном законе перечень документов, свидетельствующих о соблюдении требований части 3 проектируемой статьи 10.5 Федерального закона.

Законопроект предусматривает ведение реестра аудиовизуальных сервисов, однако не определяет целей его создания и ведения. Обращаем внимание на то, что реализация указанного положения законопроекта, а также реализация положений части 11 проектируемой статьи 10.5 Федерального закона предполагает проведение ряда организационно-технических мероприятий, которые потребуют осуществления финансирования за счет средств федерального бюджета.

Положения законопроекта, касающиеся принятия решения Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, полагаем целесообразным согласовать с нормами Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" ввиду того, что деятельность формирование и (или) организацию распространения в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", аудиовизуальной продукции, не является видом деятельности, имеющей стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Кроме этого, в целях недопущения установления для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможности необоснованного применения исключений из общих правил считаем необходимым определить в федеральном законе четкие критерии, которыми должна руководствоваться указанная Правительственная комиссия при принятии решения разрешить иностранному инвестору выступать организатором аудиовизуального сервиса.

В соответствии с частью 4 проектируемой статьи 10.5 Федерального закона организатор аудиовизуального сервиса обязан соблюдать определенные требования законодательства Российской Федерации. Одновременно, положениями указанной проектируемой статьи допускается не соблюдать такие требования отдельными лицами (часть 16) и в отношении определенной аудиовизуальной продукции (часть 10). По нашему мнению, необходимо четко структурировать и согласовать указанные положения и соотнести их с целями разработки законопроекта. Следует также учесть, что пункт 1 указанной части дублирует уже существующие нормы, установленные в части 6 статьи 10 Федерального закона.

Предлагаемые законопроектом новеллы могут повлечь сокращение финансовых возможностей аудиовизуальных сервисов, что приведет к блокированию возможности их экономического развития, в первую очередь для российских онлайн-кинотеатров, снижению объемов лицензирования фильмов и инвестирования в их создание, от чего в свою очередь пострадают российские продюсеры и правообладатели, создатели национальных фильмов. При этом, несмотря на неравную конкуренцию с пиратскими Интернет-ресурсами, наблюдается устойчивое повышение уровня легального потребления контента через аудиовизуальные сервисы.

По мнению Комитета, принятие законопроекта без оценки экономических и социальных последствий его принятия, без оценки регулирующего воздействия может подорвать развитие сектора легальных российских онлайн-кинотеатров и свести на нет принимаемые в последние годы меры по совершенствованию антипиратского законодательства.

Комитет обращает внимание, что некоторые положения законопроекта нуждаются, как во взаимном согласовании, так и в согласовании с отдельными нормами действующих федеральных законов. Законопроект содержит ряд юридико-технических неточностей, а также нуждается в существенной терминологической и юридической корректировке.

Комитет Государственной Думы по культуре считает, что проект федерального закона N 37671-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" нуждается в существенной доработке с учетом вышеизложенных замечаний.

Председатель Комитета

С.С. Говорухин