Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 25 октября 2016 г. N 3.5-03/1603 по Федеральному закону "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 25 октября 2016 г. N 3.5-03/1603
по Федеральному закону "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год", принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 21 октября 2016 года, Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам отмечает следующее.

Исполнение федерального бюджета в 2015 году осуществлялось в условиях ухудшения конъюнктуры мирового рынка по ряду товаров традиционного российского экспорта, что вызвало, в свою очередь, существенное ослабление курса национальной валюты по отношению к доллару США и евро, а также сокращение международных резервов.

Основные показатели социально-экономического развития страны в 2015 году характеризовались следующими данными.

Темпы роста ВВП по сравнению с 2014 годом имели отрицательное значение и составили - 3,7% (в 2014 году по сравнению с 2013 годом -положительный рост 0,7%). Сокращение темпов ВВП, обусловлено, в первую очередь, значительным снижением мировых цен на энергоносители, продукцию химической промышленности и металлургии.

Номинальный объем ВВП составил 80 804,3 млрд. рублей (в 2014 году - 77945,1 млрд. рублей), что больше показателя, принятого в расчетах к Федеральному закону N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" при утверждении в декабре 2014 года, на 3306,3 млрд. и больше показателей, предполагавшихся при его уточнении в апреле и ноябре 2015 года, на 7685,3 млрд. и 7289,3 млрд. соответственно.

Сравнение номинальных объемов и динамики ВВП выявляет противоположные тенденции, что обусловлено новыми методологическими особенностями его формирования и влиянием роста цен на увеличение номинального значения ВВП.

Темпы роста инфляции в декабре 2015 года составили 12,9%, (что на 1,5 процентного пункта выше, чем в 2014 году), тогда как в расчетах к Федеральному закону от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ показатель инфляции был принят равным 5,5%.

В среднем за 2015 год мировая цена на нефть марки "Юралс" составила 51,2 доллара США за баррель, что на 47,5% ниже среднего уровня предыдущего года (97,6 доллара США за баррель).

Объем экспорта в стоимостном выражении в 2015 году составил 341,5 млрд. долларов США и сократился за год на 31,3% (в 2014 году - сократился на 4,9%). Импорт в 2014 году по методологии платежного баланса составил 192,9 млрд. долларов США и сократился на 37,3% (в 2014 году - сократился на 9,8%).

Положительное сальдо торгового баланса в 2015 году уменьшилось на 40,4 млрд. долларов США и составило 148,5 млрд. долларов США (в 2014 году - 188,9 млрд. долларов США). При этом сальдо торгового баланса изменялось в условиях снижения объемов как экспорта, так и импорта товаров.

В 2015 году величина темпа прироста реальных располагаемых денежных доходов населения оказалась отрицательной и составила - 4,3% (в 2014 году - сокращение 0,7%). При этом реальная начисленная среднемесячная заработная плата уменьшилась на 9% (в 2014 году - увеличилась на 1,2%), реальный размер назначенных пенсий - сократился на 3,8% (в 2014 году - рост на 0,9%). При этом среднемесячная номинальная начисленная заработная плата выросла на 4,7% и составила 34 029,5 рублей. Также увеличился средний размер назначенных пенсий.

Соотношение между средним уровнем доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченной части населения снизилось и составило 15,6 раза (в 2014 году - 16 раз). Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума увеличилась на 3 млн. человек и составила 19.1 млн. человек или 13,3% общей численности населения.

Объем кредитов и прочих средств, предоставленных физическим лицам со стороны банковского сектора, снизился на 5,7% (в 2014 году - увеличился на 13,8%).

При этом продолжал расти объем просроченной задолженности по кредитам и прочим средствам, предоставленным физическим лицам - на 29,4% (в 2014 году - на 51,6%).

Снижение Банком России ключевой ставки с 17% в декабре 2014 года до 11% в августе 2015 года улучшило условия кредитования организаций на внутреннем рынке.

Принятые Правительством Российской Федерации меры в рамках Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году позволили сохранить устойчивость функционирования банковской системы, ограничить динамику сокращения инвестиционной деятельности, сохранить рабочие места в ряде отраслей промышленной деятельности, получивших государственную поддержку, смягчить падение объемов производства отечественных легковых и грузовых автомобилей. Субсидирование отдельных отраслей экономики, реализация планов по импортозамещению способствовали росту объема производства продукции сельского хозяйства, включая растениеводство и животноводство, химического (особенно фармацевтического) производства, производства пищевых продуктов - мяса, сыров и сырных продуктов, готовых кормов для животных.

Вместе с тем, отдельные его мероприятия не оказали влияния на динамику экономического роста и активизацию структурных изменений в экономике: не дала ожидаемого эффекта государственная поддержка производителей сельскохозяйственной техники и ряда транспортных средств -снизилось производство зерноуборочных комбайнов, тракторов, грузовых автомобилей и автобусов. Индекс потребительских цен на продовольственные и непродовольственные товары, рост платных услуг населению превысили прогнозные показатели. По сравнению с 2014 годом снизилась реальная заработная плата, увеличилась просроченная задолженность по заработной плате, общая численность безработных, возрос уровень бедности. Меры по докапитализации банковской системы не сопровождались адекватным увеличением кредитования отечественных предприятий.

Реализация предусмотренных Планом мероприятий лишь смягчила остроту накопившихся неотложных финансово-экономических и социальных проблем, решение которых связано с преодолением структурных диспропорций в экономике и повышением удельного веса обрабатывающих отраслей с высокой добавленной стоимостью, преодолением высокой зависимости доходов федерального бюджета от топливно-энергетических товаров и повышением уровня жизни значительной части населения.

В ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году изменения в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" вносились три раза. При этом основные параметры изменялись два раза.

Доходы федерального бюджета в 2015 году составили 13 659,2 млрд. рублей, что на 407,9 млрд. рублей или на 3,1%, больше значения, утвержденного Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями).

Расходы федерального бюджета в 2015 году составили 15 620,2 млрд. рублей, что на 203,0 млрд. рублей или на 1,3%, больше показателя, утвержденного Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями).

Федеральным законом N 384-ФЗ первоначально предусматривался дефицит федерального бюджета на 2015 год в размере 430,7 млрд. рублей. Федеральными законами N 93-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" от 20 апреля 2015 года и N 329-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" от 28 ноября года были внесены изменения в основные характеристики федерального бюджета на 2015 год, сначала уменьшившие, а затем увеличившие его доходы и расходы, в результате чего дефицит федерального бюджета был установлен в размере 2 165,9 млрд. рублей и по итогам исполнения сложился в размере 1 961,0 млрд. рублей.

Основными доходными источниками федерального бюджета в 2015 году, как и в предыдущие годы, были вывозная таможенная пошлина, НДС и НДПИ.

Структура доходов иллюстрирует то, что российская экономика продолжает находиться в высокой степени зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры на экспортируемые сырьевые товары и соответствует изменению цены на нефть марки "Юралс", природный газ и курса доллара США по отношению к рублю,

Доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов в 2015 году составила 42,9%, что меньше уровня 2014 года (51,3%).

Наиболее существенное недопоступление доходов по сравнению с уточненным прогнозом к Федеральному закону N 384-ФЗ (с изменениями) сложилось по налогу на добычу полезных ископаемых на нефть - на сумму 94 млрд. рублей - по вывозным таможенным пошлинам на товары, выработанные из нефти - на сумму 42,4 млрд. рублей.

Одним из резервов поступления доходов в федеральный бюджет является сокращение неэффективных налоговых льгот и преференций. Так, по расчетам Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетной палаты), в результате освобождений от уплаты налоговых и таможенных платежей в бюджетную систему Российской Федерации в 2015 году не поступило доходов на общую сумму 9 230, 5 млрд. рублей, в том числе налоговых платежей в сумме 8 765,7 млрд. рублей (в 1,4 раза больше чем в 2014 году), таможенных платежей - 464,8 млрд. рублей (на 13,4% меньше чем в 2014 году).

Так, в результате предоставления преференций и освобождений в бюджетную систему Российской Федерации в 2015 году не поступило НДС в объеме 8 485 млрд. рублей, что в 1,4 раза больше чем в 2014 году (5 867, 6 млрд. рублей), налога на прибыль организаций - 279,4 млрд. рублей, что в 1,6 раза больше показателя 2014 года (179,5 млрд. рублей). В основном это обусловлено увеличением в 1,9 раза убытков прошлых лет, уменьшивших налоговую базу по налогу на прибыль.

Еще одним резервом является работа с занижением таможенной стоимости при осуществлении операций по контрактам, заключенным российскими юридическими лицами с лицами, зарегистрированными в офшорах и странах с льготным налогообложением. Так, по данным Счетной палаты при импорте занижается таможенная стоимость дорогостоящего технологичного оборудования, при экспорте - водных биологических ресурсов, лома металлов. Вместе с тем порядок контроля таможенной стоимости товаров, вывозимых из Российской Федерации, до настоящего времени не установлен.

Еще одним резервом является надлежащая реализация Росимуществом полномочий по контролю правильности начисления дивидендных платежей и администрированию доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ. Также необходимо обеспечение выполнения распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. N 774-р о формировании позиции акционера - Российской Федерации в акционерных обществах, акции которых находятся в федеральной собственности.

Кассовое исполнение расходов в 2015 году характеризовалось следующими данными:

Наименование раздела классификации расходов бюджетов Российской Федерации	Утверждено Федеральным законом N 384-ФЗ (с изменениями) (млн. руб.)	Кассовое исполнение расходов федерального бюджета за 2015 год (млн. руб.)	Кассовое исполнение в % к Федеральному закону N 384-ФЗ (с изменениями)
Общегосударственные вопросы	1 074 893,5	1 117 635,0	104,0
Национальная оборона	3 173 777,2	3 181 366,5	100,2
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2 056 931,8	1 965 617,9	95,6
Национальная экономика	2 152 754,0	2 324 243,9	108,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	138 686,0	144 119,8	103,9
Охрана окружающей среды	48 199,4	49 659,4	103,0
Образование	590 433,3	610 596,5	103,4
Культура, кинематография	90 449,3	89 924,4	99,4
Здравоохранение	376 596,2	515 985,1	137,0
Социальная политика	4 300 736,1	4 265 294,0	99,2
Физическая культура и спорт	72 497,1	72 960,6	100,6
Средства массовой информации	80 825,0	82110,4	101,6
Обслуживание государственного и муниципального долга	592 972,9	518 706,1	87,5
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований	667 546,6	682 033,1	102,2
Всего расходов	15 417 298,3	15 620 252,6	101,3

Комитет обращает внимание на то, что отчет об исполнении бюджета по расходам выявил наличие больших резервов повышения эффективности исполнения федерального бюджета по расходам, в частности при реализации государственных программ.

Расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ были исполнены на 7 714,5 млрд. рублей, или 98,1% показателя сводной бюджетной росписи с изменениями (открытая часть).

По результатам оценки Счетной палаты 13 программ имеют средний уровень эффективности, 7 программ - низкий уровень, а 18 программ - не подлежат оценке эффективности.

По состоянию на 1 января 2016 года не были внесены изменения в планы реализации 15 государственных программ, приводящие их в соответствие с федеральным бюджетом. Состояние системы государственных программ не вполне обеспечивает функцию согласованного целеполагания. На практике цели и задачи конкретных расходов подгоняются "обратным счетом" под фактические лимиты бюджетных ассигнований. Комитет рекомендует Правительству Российской Федерации создать рабочую группу для приведения системы государственных программ в соответствие с рекомендациями Счетной палаты.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы (далее - ФАИП) в 2015 году на этапе утверждения ее Министром экономического развития Российской Федерации 13 декабря 2014 года, составлял 1 086,3 млрд. рублей. В течение 2015 года показатели ФАИП были существенным образом изменены. Объем бюджетных ассигнований ФАИП сократился на 15,3%. Несмотря на это, кассовое исполнение бюджетных ассигнований на ФАИП составило 93,3%.

Объем незавершенного строительства по состоянию на 1 января 2016 года составил 2 187,3 млрд. рублей.

В 2015 году кассовые расходы на осуществление 100 взносов в уставные капиталы 85 акционерных обществ составили 284,5 млрд. рублей.

В 2015 году кассовые расходы на предоставление 12 имущественных взносов Российской Федерации четырем государственным корпорациям и одной государственной компании составили 233,3 млрд. рублей.

Эффективность использования указанного вида бюджетных ассигнований также содержит свои резервы. При планировании субсидий юридическим лицам, взносов в уставные капиталы юридических лиц и имущественных взносов государственным корпорациям (государственной компании), главные распорядители средств федерального бюджета не учитывают степень готовности к реализации проектов и мероприятий, по которым предусматривается выделение бюджетных ассигнований, остатки неиспользованных средств, ранее предоставленных из федерального бюджета на аналогичные цели, а также реальную потребность в них получателей и возможности их освоения.

Общая сумма размещенных на депозитных счетах в банках средств, полученных из федерального бюджета и неиспользованных акционерным обществом "ОЭЗ" и его дочерними обществами, по состоянию на 1 января 2016 года составила 24,8 млрд. рублей, в том числе дочерними обществами - 21,3 млрд. рублей.

По состоянию на 1 января 2016 года временно свободные средства Государственной корпорации "Ростех", Государственной корпорации "Автодор", Государственной корпорации "Росатом" и Государственной корпорации "Фонд ЖКХ" в сумме составили более 130,0 млрд. рублей, при этом общая сумма перечисленных в 2015 году имущественных взносов указанным корпорациям и компании составила 217,3 млрд. рублей. Доход от размещения этими компаниями средств в кредитных организациях превысил 10,0 млрд. рублей и увеличился по сравнению с 2014 годом в 2 раза.

Контрактуемые расходы в 2015 году составили более 30% общего объема расходов федерального бюджета. Резервы эффективности использования бюджетных ассигнований, как по государственным контрактам, так и при выполнении государственного задания связаны с необходимостью поиска механизмов на практике обеспечивающих снижение суммы ассигнований бюджетов бюджетной системы, расходуемой в результате заключения государственных контрактов и исполнения государственного задания.

Несмотря на принимаемые Президентом Российской Федерации и Министерством финансов меры, продолжает оставаться актуальной проблема увеличения дебиторской задолженности. По данным Счетной палаты объем дебиторской задолженности увеличился на 993,0 млрд. рублей, и составил 5 202,2 млрд. рублей. Основная часть задолженности приходится на задолженность по выданным авансам 62,7% и на задолженность по расчетам по доходам 37%. При этом темпы прироста дебиторской задолженности по выданным авансам значительно превышают темпы прироста расходов федерального бюджета.

Общий объем неиспользованных остатков на счетах бюджетных и автономных учреждений составил 177,1 млрд. рублей или 11,1% соответствующих кассовых расходов, что на 31,5 млрд. рублей или на 15,1%, меньше чем на 1 января 2015 года.

Бюджетам государственных внебюджетных фондов предоставлены межбюджетные трансферты в общем объеме 3 140,1 млрд. рублей, что больше чем в 2014 году на 665,97 млрд. рублей или на 26,9%. В том числе, межбюджетные трансферты бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации - 3 085,7 млрд. рублей, что на 675,5 млрд. рублей (на 28%) больше, чем в 2014 году. Доля межбюджетных трансфертов в доходной части бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в 2015 году остается значительной - 43,3% (в 2014 году - 39,1%).

Исполнение федерального бюджета по источникам финансирования дефицита в 2015 году составило 1 961,0 млрд. рублей, в том числе по источникам внутреннего финансирования дефицита (с учетом остатков) - 2 257 млрд. рублей и источникам внешнего финансирования дефицита - (-) 296 млрд. рублей. Уменьшение остатков средств федерального бюджета составило 1 014,6 млрд. рублей.

Совокупный объем Резервного фонда в рублевом эквиваленте уменьшился до 3 640,6 млрд. рублей на 1 января 2016 года или на 1 304,9 млрд. рублей (на 26,4%). Совокупный объем Фонда национального благосостояния увеличился до 5 227,2 млрд. рублей на 1 января 2016 года, или на 839,1 млрд. рублей (на 19,1%).

Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2016 года по сравнению с 1 января 2015 года увеличился на 652,8 млрд. рублей, или на 6,3%, и составил 10 951,9 млрд. рублей. В том числе государственный внутренний долг увеличился на 0,9%, государственный внешний долг - на 19,2%.

Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составили 9 308,1 млрд. рублей и увеличились по сравнению с 2014 годом на 4,5% (доходы без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета составили 7 704,5 млрд. рублей). Поступления налоговых платежей в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составили 74,4% общего объема доходов указанных бюджетов. В основном это налог на доходы физических лиц (40,5%) и налог на прибыль организаций (30,4%).

Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составили 9 479,7 млрд. рублей и увеличились по сравнению с 2014 годом на 1,4%. В структуре расходов более 75% общего объема, как и в предыдущие годы, приходится на расходы по разделам "Социальная политика", "Здравоохранение", "Образование" и "Национальная экономика". Инвестиционные расходы снизились по сравнению с 2014 годом на 6,2% и составили 956,4 млрд. рублей (10,1%).

Дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составил 171,6 млрд. рублей (в 2014 году - 447,6 млрд. рублей). За 11 месяцев 2015 года сложился профицит в объеме 398,4 млрд. рублей (в 2014 году - 65,0 млрд. рублей), а в декабре 2015 года сложился дефицит. Только за декабрь 2015 года количество регионов с дефицитом увеличилось с 54 до 76, а с профицитом - уменьшилось с 31 до 9.

Государственный долг субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2016 года составил 2 318,6 млрд. рублей и увеличился на 229,1 млрд. рублей, или на 11%. Только за декабрь 2015 года его рост составил 127,4 млрд. рублей. Расходы на обслуживание государственного долга консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по итогам 2015 года возросли на 27,2 млрд. рублей (на 22,4%) и составили 148,9 млрд. рублей.

На 1 января 2016 года объем предоставленных бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации составил 341,5 млрд, рублей (99,9% объема предусмотренных средств). На частичное покрытие дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации направлено 93,2 млрд, рублей; на погашение долговых обязательств субъектов Российской Федерации в виде обязательств по государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации и кредитам, полученным субъектами Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, - 248,4 млрд. рублей.

На фоне сохраняющейся тенденции роста государственного долга субъектов Российской Федерации доля бюджетных кредитов, привлеченных в бюджет субъектов Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в общем объеме государственного долга субъектов Российской Федерации увеличилась на 3,9 процентного пункта и составила 34,9%. Задолженность субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам по состоянию на 1 января 2016 года составила 808,7 млрд. рублей. Доля рыночных заимствований в общем объеме государственного долга за 2015 год снизилась на 3,4 процентных пункта и составила 60,3%.

Сохраняется значительная зависимость региональных бюджетов от предоставления финансовой помощи из федерального бюджета. Доходная часть бюджетов 9 субъектов Российской Федерации сформирована за счет межбюджетных трансфертов на 60 и более процентов.

Тенденция увеличения в 2012 - 2015 годах объемов предоставленных субъектам Российской Федерации бюджетных кредитов не решает задачи стабилизации продолжающегося роста долговых обязательств региональных бюджетов, обеспечения их сбалансированности и не препятствует росту объема государственного долга субъектов Российской Федерации.

В 2015 году сохраняется большое количество субъектов Российской Федерации (71 субъект), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Остатки средств федерального бюджета на счетах субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2016 года образовались в размере 72,3 млрд. рублей, что меньше чем в прошлом году на 53,7 млрд. рублей. Основную часть этой суммы (73,4%) составляют остатки по субсидиям. Возможности более эффективного использования бюджетных ассигнований связаны с организацией своевременного распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета по субъектам Российской Федерации и организацией надлежащего контроля за использованием межбюджетных трансфертов со стороны главных распорядителей средств федерального бюджета.

Согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы, коррупционные факторы не выявлены.

Учитывая вышеизложенное комитет считает целесообразным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год".

Председатель комитета

С.Н. Рябухин