Заключение Торгово-промышленной палаты РФ по проекту федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (первое чтение) (не действует)

Заключение Торгово-промышленной палаты РФ
по проекту федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Основные характеристики федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов базируются на основных показателях прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов. Проект содержит основные характеристики бюджета:

прогнозируемый объем валового внутреннего продукта (далее - ВВП) в 2017 году - 86 806,0 млрд. рублей;

уровень инфляции, не превышающий 4 процента (декабрь 2017 года к декабрю 2016 года);

доходы в 2017 году - 13 487,6 млрд. рублей, расходы в 2017 году - 16 240,8 млрд. рублей, дефицит в 2017 году - 2 753,2 млрд. рублей;

доходы в 2018 году - 14 028,5 млрд. рублей, расходы в 2018 году - 16 039,7 млрд. рублей, дефицит в 2018 году - 2 011,2 млрд. рублей;

доходы в 2019 году - 14 844,8 млрд. рублей, расходы в 2019 году - 15 986,98 млрд. рублей; дефицит в 2019 году - 1 142,2 млрд. рублей.

Законопроект подготовлен в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации в Государственную Думу, которые направлены на регулирование бюджетных правоотношений.

Позитивно оцениваем возвращение к трехлетнему бюджетному планированию. Это будет способствовать снижению уровня неопределенности относительно основных приоритетов, механизмов и принципов реализации бюджетной политики, что обеспечит большую прогнозируемость макроэкономических условий и условий ведения бизнеса.

ТПП России поддерживает заявленную Правительством Российской Федерации в процессе бюджетного планирования цель формирования необходимых условий для оживления деловой активности и возобновления экономического роста.

Отмечаем, что особенностью проекта федерального бюджета является "резервирование" значительных средств, которые можно будет перераспределять в рамках обозначенных направлений (общеэкономические вопросы, обеспечение мероприятий в сфере обороны и безопасности и пр.).

Однако, по нашему мнению, помимо расходования резервов на текущие расходы их следует активнее направлять через денежно-кредитную систему в реальные сектора экономики.

Кроме того предлагаемая Правительством Российской Федерации "бюджетная консолидация" (сокращение расходов) содержит риски для перспектив экономического роста.

По нашему мнению, проект федерального бюджета отражает текущую экономическую ситуацию в стране, но не содержит системных акселераторов экономического роста.

Структура отраслей экономики России такова, что, фактически, государственные расходы являются важнейшим финансовыми источниками развития и поддержания инфраструктуры, территориального развития, промышленного производства, перспективных технологических исследований и других направлений.

Соответственно системное "сжатие" расходов федерального бюджета, по мнению Палаты, может негативно отразиться на потенциальных возможностях роста экономики страны.

Полагаем, что для сбалансированности бюджета важно не столько сокращение расходов, сколько поиск дополнительных источников доходов федерального бюджета и повышение эффективности использования его средств.

ТПП России выделяет следующие основные направления по доработке ко второму чтению проекта федерального бюджета.

Фонд развития промышленности

Необходимо увеличивать капитализацию и расширять инструменты поддержки институтов развития, показавших наилучшие показатели в рамках поддержки реальных производственных проектов.

Наработан успешный опыт взаимодействия системы ТПП РФ с Фондом развития промышленности в части отбора и экспертизы инвестиционных проектов, претендующих на финансирование из средств Фонда.

Инвестиционная декларация Фонда, как показала практика его работы в 2015-2016 годах, позволяет российским производственным предприятиям получать доступное финансирование новых проектов в размере 5% годовых на относительно долгосрочный период (до 7 лет).

По мнению ТПП России и бизнеса, необходимо кратное увеличение объёма Фонда развития промышленности.

Отмечаем, что в Послании Федеральному Собранию 2015 года Президентом России предложено докапитализировать Фонд на 20 млрд. рублей. Однако в проекте бюджета заложено уменьшение в 2017 и 2018 годах объёмов финансирования Фонда.

Так, в проекте на 2017 год финансовое обеспечение деятельности Фонда развития промышленности в целях поддержки реализации инвестиционных проектов сокращено на 4 017,6 млн. рублей, в 2018 году - на 774,0 млн. рублей.

Это, как указано в пояснительной записке к законопроекту, предлагается в целях повышения эффективности расходования средств федерального бюджета (за счет первоочередного расходования остатков средств прошлых лет, образовавшихся на счетах Фонда).

ТПП России настоятельно высказывается за увеличение в рамках второго чтения финансирования Фонда, как одного из самых эффективных механизмов реализации промышленной политики в стране.

Финансовая поддержка развития малого и среднего предпринимательства

В проекте федерального бюджета с 2017 года предусмотрены консолидированные субсидии региональным бюджетам в области здравоохранения, культуры, сельского хозяйства, рыбохозяйственного комплекса в рамках реализации государственной национальной политики, поддержки малого и среднего предпринимательства (далее - МСП).

Вызывает серьезное опасение сокращение объема субсидий на государственную поддержку МСП, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, а также на реализацию мероприятий по поддержке молодежного предпринимательства (консолидированная субсидия): в 2017 году заложены средства в сумме 7 514,0 млн. рублей, в 2018 году - 5 767,9 млн. рублей, в 2019 году - 4 278,8 млн. рублей.

Принимая во внимание текущую экономическую ситуацию, полагаем, что размер данной субсидии должен быть увеличен или, как минимум, сохранен на текущем уровне.

Также вызывают вопросы причины отнесения статей финансирования приоритетного проекта "Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы" в размере 14 600,0 млн. рублей в "резерв" бюджета, распределяемого решениями Правительства РФ.

млн. рублей
Наименование приоритетных проектов	2017 год
	предусмотрено в федеральном бюджете	предусмотрено из Резерва*	Итого
1	2	3	4
"Здравоохранение"	539,0	3 300,0	3839,0
"Образование"	15 419,5**	26 560,0	41 979,5
"Ипотека и арендное жилье"	10 000,0	10 000,0	20 000,0
"ЖКХ и городская среда"	5 006,9	5 000,0	10 006,9
"Международная кооперация и экспорт"	16 153,9	25 000,0	41 153,9
"Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы"	0,0	14 600,0	14 600,0
"Безопасные и качественные дороги"	30 000,0		30 000,0
"Комплексное развитие моногородов"	0,0	6 500,0	6 500,0
"Экология"	20 191,9		20 191,9

* Зарезервированные бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 100 млрд. рублей по подразделу "Общеэкономические вопросы" раздела "Национальная экономика" классификации расходов бюджетов, распределяемые по решению Правительства Российской Федерации.

ТПП России предлагает уточнить в части МСП параметры бюджета в части "выделенных" и "зарезервированных" денег, указать по каким принципам осуществлялось такое разделение, а также утвердить на уровне закона о федеральном бюджете направление средств на поддержку малого и среднего предпринимательства, а не решениями Правительства РФ.

Финансирование отраслей промышленности, реализация инвестиционных проектов

1. Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", предусмотренные в законопроекте, составят в 2017 году 137 498,3 млн. рублей, в 2018 году - 138 627,9 млн. рублей, в 2019 году - 136 784,5 млн. рублей.

При этом в сравнении с 2016 годом в 2017 году снижение составит 4,9 процентных пункта. Предлагаем сохранить в 2017 году финансирование по данной программе на уровне 2016 года.

2. Негативно расцениваем сокращение бюджетных ассигнований на реализацию подпрограммы "Содействие в реализации инвестиционных проектов и поддержка производителей высокотехнологической продукции в гражданских отраслях промышленности".

Наименование	2016 год*	2017		2018		2019
		Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %
Подпрограмма "Содействие в реализации инвестиционных проектов и поддержка производителей высокотехнологической продукции в гражданских отраслях промышленности"	12 954,0	8 826,9	68,1	9 372,9	106,2	10 292,6	109,8

Хотя сокращение финансирования планируется осуществить только в 2017 году (на 4 127,1 млн. рублей), а в период 2018-2019 гг. несколько увеличить сумму выделяемых ассигнований (на 546,0 млн. рублей и 919,7 млн. рублей соответственно), это создаст дополнительные ограничения для экономического роста в краткосрочном периоде, не будет способствовать расширению производственного потенциала и улучшению качества экономического роста в будущем. Предлагаем сохранить в 2017 году финансирование подпрограммы на уровне 2016 года.

Образование и инновационное развитие

Расходы проекта федерального бюджета в 2017-2019 годах на реализацию государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика" существенно снижаются. Так, финансирование в 2017 году устанавливается на уровне 77,2% по сравнению с 2016 годом.

Отмечаем, что по отношению к объему ВВП соответствующего года доля расходов раздела "Образование" составит в 2016-2017 годах 0,7%, в 2018-2019 годах - 0,6%.

Для существенного повышения качества образования выделяемых средств недостаточно, поскольку устойчивое развитие экономики, как показывает мировой опыт, возможно при расходах на образование не менее 5-7% ВВП.

Кроме того, проектом бюджета заложен низкий уровень стимулирования инноваций. Несмотря на то, что основной задачей является создание механизмов комплексной поддержки инновационной деятельности на ранних стадиях, из проекта бюджета возможность её реализации не усматривается.

Из выделяемых средств около 64% будут направлены на поддержку малого инновационного предпринимательства, 34% - на развитие механизмов правовой охраны интеллектуальной собственности. При этом к таким механизмам отнесены исключительно мероприятия административной направленности, что представляется не вполне верным.

В проекте бюджета на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) в целях инновационного развития экономики планируется выделять ежегодно по 84,4 млн. рублей.

Таким образом, создание результата интеллектуальной деятельности, который был бы востребован промышленным производством, практически не финансируется. Вместе с тем проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ представляет собой важнейший элемент создания инноваций.

ТПП полагает, что при таком низком уровне финансирования и непропорциональном разделении средств задача подпрограммы "Стимулирование инноваций" может быть не выполнена. Предлагается в рамках второго чтения увеличить расходы на проведение НИОКР.

Также в рамках налоговой и бюджетной политики до 2019 года целесообразно рассмотреть меры, направленные на развитие негосударственного сегмента научно-технологической сферы, прежде всего, новых высокотехнологичных предприятий, нацеленных на коммерциализацию результатов исследования.

Среди таких мер можно выделить введение гибкой системы налоговых кредитов (зачетов) по расходам на НИОКР. При этом важно, особенно для вновь создаваемых компаний, предусмотреть возможность переноса налогового кредита на будущие периоды.

Отсутствие такой возможности в условиях нулевой прибыли в первые годы существования хозяйствующего субъекта сведет к нулю ожидаемый положительный эффект.

Социальная политика

Проект федерального бюджета подготовлен с учетом повышения с 1 января 2019 года страховых взносов на обязательное медицинское страхование (ОМС) работающего населения с 5,1 до 5,9% от фонда оплаты труда в целях сбалансированности бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС).

Повышение размера взноса в ФОМС позволит сохранить достигнутый уровень оплаты труда медицинских работников. Однако полагаем, что вопрос повышения уровня оплаты труда медицинских сотрудников не должен решаться за счет повышения отчислений с фонда оплаты труда работников.

При этом доля в общем объеме расходов федерального бюджета по разделу "Здравоохранение" в 2017 году по сравнению с 2016 годом (2,8%) уменьшится и составит 2,3%, в 2018 и 2019 годах - 2,5% и 2,3% соответственно.

К примеру, в странах ЕС, имеющих близкий с Россией уровень экономического развития, эти расходы в 1,5 раза выше, чем в РФ, и составляют 5,4% ВВП, что позволяет европейским странам уже сегодня иметь ожидаемую продолжительность жизни на 5 лет выше.

При этом в соответствии с проектом бюджета ФОМС на 2017 год предусмотрены расходы средств ОМС на "неприоритетные" статьи, которые представляются нам не вполне оправданными в условиях недофинансирования здравоохранения в целом:

- на осуществление единовременных компенсационных выплат в размере 1 млн. руб. медицинским работникам в возрасте до 50 лет, имеющим высшее образование, переехавшим на работу в сельскую местность (с софинансированием указанных выплат из бюджета ФОМС до 60 %);

- на приобретение жилья для работников ФОМС в размере 26 млн. руб.;

- на обеспечение застрахованных лиц полисами обязательного медицинского страхования единого образца в 2017 году - 1,325 млн. руб., на 2018 и 2019 годы - по 0,6 млрд. руб.

Хотели бы также отметить, что проект федерального бюджета предусматривает продление на 2017 год и плановый период действующего в 2014-2016 годах моратория на формирование накопительной составляющей в системе обязательного пенсионного страхования, что позволит уменьшить трансферт из федерального бюджета Пенсионному фонду РФ.

В 2017 году взносы на накопительную составляющую будут, как и в предыдущие два года, учитываться в страховой части индивидуального лицевого счета застрахованного лица (распределительная часть пенсии) и пойдут на текущие выплаты пенсионерам.

ТПП РФ полагает, что:

- в условиях ограничения внешних заимствований негосударственные пенсионные фонды становятся практически единственным внутренним инвестором, располагающими значительным ресурсом длинных денег, "заморозка" пенсионных накоплений не позволит продолжать эти инвестиции;

- не следует из года в год продлевать мораторий на формирование накопительной составляющей пенсии, если действующее законодательство сохраняет такое право за застрахованными лицами. Это может негативно сказаться на доверии граждан к государственной пенсионной системе;

- целесообразно рассмотреть вопрос о переходе от формирования накопительной пенсии в рамках обязательного пенсионного страхования к развитию системы пенсионных накоплений на добровольной основе с участием работника, работодателя и государства.

Финансирование выставочных мероприятий

В проекте федерального бюджета просматриваются те же подходы в определении объемов частичного финансирования расходов по подготовке и проведению выставочных мероприятий за рубежом, что и прежде.

В этой связи можно отметить, что объемы финансирования на подготовку участия во всемирных выставках ЭКСПО соответствуют или близки уровню финансирования на эти цели в ведущих западных государствах. Вместе с тем частичное финансирование участия в многопрофильных и специализированных выставках за рубежом существенно ниже.

В России на поддержку выставок за рубежом в 2017 году в рамках федерального перечня предусмотрено 105 млн. рублей (это примерно 1,5 млн. евро). При этом в странах Евразийского экономического союза дотации на поддержку выставок существенно выше (относительно ВВП этих стран).

С учетом предпринимаемых усилий по поддержке несырьевого экспорта, освоения новых рынков, считаем целесообразным рассмотреть ко второму чтению поправку, предусматривающую увеличение расходов по подготовке и проведению выставок и ярмарок за рубежом, на которых планируется организация российских экспозиций, до 200 млн. руб. ежегодно.

Это составляет почти двукратное увеличение расходов по данной статье без учета расходов на подготовку участия во всемирных выставках ЭКСПО.

Учитывая, что политика импортозамещения предусматривает формирование и продвижение отечественных брендов внутри страны и на зарубежные рынки в широком спектре производства товаров и услуг, предлагаем предусмотреть часть денежных средств, выделяемых Фонду развития промышленности, на поддержку отечественных брендов.