Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по социальной политике 13 декабря 2016 г. N 3.8-03/2662 по Федеральному закону "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по социальной политике 13 декабря 2016 г. N 3.8-03/2662
по Федеральному закону "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по социальной политике в соответствии со статьей 105 Регламента Совета Федерации рассмотрел Федеральный закон "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 9 декабря 2016 года.

Проект названного Федерального закона был внесен в Государственную Думу 28 октября 2016 года Правительством Российской Федерации и принят 18 ноября 2016 года в первом чтении, 7 декабря 2016 года во втором чтении и 9 декабря 2016 года в третьем чтении. Поправки в Государственную Думу членами Совета Федерации не направлялись.

Федеральным законом утверждается бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд) на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, разработанный на основе параметров "базового" прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2019 года и ожидаемых итогов исполнения бюджета Фонда за 2016 год.

При расчете основных параметров бюджета Фонда были использованы следующие показатели:

Показатели	2017 год	2018 год	2019 год
Фонд заработной платы (млрд. руб.)	20 476	21 637	22 737
Номинально начисленная среднемесячная заработная плата на одного работника (руб.)	38 434	40 796	43 100
Предельная величина базы для начисления страховых взносов (тыс. руб.)	755,0	801,0	846,0
Индекс потребительских цен (в)	104,0	104,0	104,0
Темп роста рождаемости (средний вариант)	0,9460 (число родившихся 1 855,7 тыс. чел)	1,0045 (число родившихся 1 864,0 тыс. чел	0,9585 (число родившихся 1 786,7 тыс. чел

В 2017 - 2019 годах прогнозируется сохранение дефицита бюджета Фонда в объеме: в 2017 году 41,2 млрд. рублей; в 2018 году - 41,1 млрд. рублей; в 2019 году - 36,4 млрд. рублей.

В 2017 - 2019 годах предусматриваются бюджетные трансферты из федерального бюджета на компенсацию выпадающих доходов бюджета Фонда в связи с применением пониженных тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в объемах соответственно: 15,14 млрд. рублей; 14,64 млрд. рублей и 1,25 млрд. рублей. На обеспечение сбалансированности бюджета Фонда межбюджетные трансферты из федерального бюджета не предусмотрены.

Сбалансированность бюджета Фонда в 2017 году достигается за счет привлечения остатков средств на начало года.

В качестве источника финансирования дефицита бюджета Фонда по страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством планируется использовать средства страхового резерва по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (пункт 2 статьи 7 Федерального закона), что не соответствует задачам обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (статья 1 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ) и природе страховых взносов по данному виду страхования, которые уплачиваются страхователями, исходя из класса профессионального риска с учетом уровня производственного травматизма, профессиональной заболеваемости и расходов на обеспечение по страхованию, сложившихся по видам экономической деятельности.

По мнению Комитета, такая мера может быть рассмотрена как вынужденная и временная с последующим восстановлением средств бюджету Фонда.

Данные о доходах и расходах представлены в таблице:

Показатели (млрд. рублей)	2017	2018	2019
	закон	закон	закон
Доходы - всего	642,2	674,0	704,7
Расходы - всего	683,4	715,1	741,1
Профицит /дефицит	-41,2	-41,1	-36,4

Данные параметры рассчитаны, исходя из следующих особенностей:

- впервые за последние годы предусмотрено финансирование 12 реабилитационных центров, подведомственных Фонду в форме государственного задания в объеме 3,1 млрд. рублей в 2017 году (на основании постановления Правительства Российской Федерации от 27 июня 2016 года N 579 "Об осуществлении органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации функций и полномочий учредителей федеральных государственных учреждений"), а также на капитальное строительство (194, 5 млн. рублей для окончания строительства в 2017 году) и материальное-техническое обеспечение (134,1 млн. рублей) указанных учреждений. При этом Счетная палата Российской Федерации в своем заключении отмечает, что порядок определения государственного задания в отношении центров реабилитации Фонда не разработан Правительством Российской Федерации и нормативы затрат не утверждены;

- передачи функций администрирования страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством от Фонда Федеральной налоговой службе;

- переноса на 2 года (с 1 января 2019 года на 1 января 2021 года) перехода на "прямые" выплаты пособий территориальными органами Фонда, что позволит отсрочить необходимость погашения части кредиторской задолженности перед страхователями, сократив требуемый объем средств из федерального бюджета (на три года с 70,9 млрд. рублей до 18,3 млрд. рублей) (предусмотрено Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование");

- предусмотрено возвращение тремя субъектами Российской Федерации в Фонд полномочий по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации и услугами отдельных категорий граждан (Удмуртская Республика, Тамбовская и Челябинская области), таким образом, только 9 субъектов Российской Федерации сохранили за собой право самостоятельно осуществлять указанные полномочия (Брянская, Воронежская, Курская, Орловская, Самарская, Саратовская, Тюменская, Ульяновская области и город Москва);

- предусмотрено участие еще 13 регионов с 1 июля 2017 года (Республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Калмыкия; Алтайский и Приморский край; Амурская Вологодская, Омская Орловская, Магаданская, Томская области Еврейская автономная область) в пилотном проекте, предусматривающем особенности финансирования, назначения и выплаты застрахованным лицам страхового обеспечения территориальными органами Фонда (всего 33 региона);

- количество субъектов Российской Федерации, сохранивших за собой полномочия по обеспечению льготных категорий граждан санаторно-курортным лечением, остается на уровне 2016 года - 11 (Республика Ингушетия, Брянская, Воронежская, Курская, Орловская, Самарская, Саратовская, Тюменская, Ульяновская, Московская области и город Москва);

- в связи с изменениями, внесенными в Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (Федеральный закон N 388 от 29 декабря 2015 года), расходы на ежемесячные пособия по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий, предусмотрены в сумме 642,7 млн. рублей для выплаты 77,0 тысяч пособий, назначенных до 30 июня 2016 года. В 2018 и 2019 годах указанные расходы не предусматриваются.

Доходная часть бюджета Фонда на 2017 год сформирована с сохранением тарифа в размере - 2,9% по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также с учетом сохранения на 2017 - 2019 годы пониженного тарифа страховых взносов для отдельных категорий плательщиков.

Доля застрахованного фонда заработной платы в общем объеме фонда заработной платы определена в едином размере на три года и составляет 84,52%, а для иностранных граждан, работающих в Российской Федерации - 100%.

Коэффициент сбора страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством определён в размере 0,9917 в 2017 году; 0,9891 в 2018 и 2019 годах. Учитывая, что по итогам 2015 года указанный показатель сложился на уровне 0,993 Счетная палата Российской Федерации приходит к выводу, что определенный размер несколько занижен и соответственно занижены доходы бюджета Фонда по расчетам на 0,5 млрд. рублей.

Коэффициент сбора страховых взносов по обязательному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и предусмотрен 0,982 на три года.

Доходы по страховым взносам бюджета Фонда по видам социального страхования утверждаются в следующих объемах:

в 2017 году: по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством - 481,4 млрд. рублей, по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 102,9 млрд. рублей;

в 2018 году: по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством - 508,7 млрд. рублей, по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 108,7 млрд. рублей;

в 2019 году: по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством - 548,7 млрд. рублей, по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 114,2 млрд. рублей.

В 2017 - 2019 годах бюджету Фонда утверждаются трансферты из федерального бюджета на исполнение отдельных государственных полномочий в следующих объемах по годам: 27,8 млрд. рублей; 27,5 млрд. рублей; 27,9 млрд. рублей;

Средства, передаваемые из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2017 - 2019 годах на оплату медицинским организациям и иным организациям, осуществляющим медицинскую деятельность, участвующим в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и медицинской помощи, оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовой период составят соответственно по годам: 18,1; 18,2; 17,4 млрд. рублей, без изменения стоимости "родового сертификата".

Доходы по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний обеспечивают все расходные обязательства Фонда по данному виду страхования. Страховые тарифы по данному виду страхования установлены в тех же размерах, которые действовали в предшествующие годы, при этом средневзвешенный тариф по видам экономической деятельности планируется - 0,51%.

По аналогии с прошлыми годами, в Федеральном законе не определены средства федерального бюджета на оказание отдельным категориям граждан социальной помощи в части санаторно-курортного лечения, а также проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. При этом на 1 января 2016 года осталось более 366 тысяч граждан льготных категорий, которые не смогли получить путевки в 2015 году из-за недостаточного объема средств федерального бюджета.

Расходы Фонда в 2017 году утверждены в сумме 683,4 млрд. рублей, в том числе по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством - 543,0 млрд. рублей (79,5% от общих расходов), по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 94,5 млрд. рублей (13,8% от общих расходов). Структура расходов Фонда по сравнению с 2016 годом не изменилась.

В расходной части бюджета предусмотрены бюджетные ассигнования для исполнения всех действующих социальных обязательств с учетом индексации пособий и выплат.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 184.1) статьей 4 Федерального закона утверждается объём бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств: в 2017 году - 594,5 млрд. рублей; в 2018 году - 625,6 млрд. рублей; в 2019 году - 651,8 млрд. рублей.

Для обеспечения расходных обязательств государства в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" для застрахованных граждан в 2017 году Федеральным законом предусматриваются бюджетные ассигнования на выплату пособий по временной нетрудоспособности в сумме 218,6 млрд. рублей на оплату 293,6 млн. дней.

Расходы на выплату пособий по беременности и родам в 2017 году утверждены в сумме 122,5 млрд. рублей, с учетом оплаты 160,2 млн. дней.

Для обеспечения расходных обязательств государства в соответствии с Федеральным законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" для застрахованных граждан в 2017 году предусматриваются бюджетные ассигнования с учетом коэффициента индексации размеров пособий с 1 февраля в размере 1,058:

- на оплату 1 284,0 тысяч единовременных пособий при рождении ребёнка в сумме 23,1 млрд. рублей (размер пособия с 1 февраля составит 16 412,38 рублей);

- на оплату 17 866,6 тысяч ежемесячных пособий по уходу за ребёнком до достижения им возраста 1,5 лет в сумме 164,2 млрд. рублей. При этом минимальный размер пособия по уходу за первым ребёнком с 1 февраля составит 3 077,32 рублей, по уходу за вторым и последующими детьми 6 154,64 рублей.

- на оплату 887,1 тысячи единовременных пособий женщинам, вставшим на учёт в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, предусмотрено 597,8 млн. рублей (размер пособия с 1 февраля составит 615,47 рублей).

В 2017 году Федеральным законом предусмотрены средства на выплату 87,13 тысяч социальных пособий застрахованным гражданам в соответствии с Федеральным законом "О погребении и похоронном деле" в сумме 532,7 млн. рублей, исходя из размера пособия с 1 февраля в 5 583,36 рубля с учетом коэффициента индексации на индекс потребительских цен 1,058.

В части обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2017 году Федеральным законом устанавливаются с учетом индексации:

- максимальный размер ежемесячной страховой выплаты - 72 290,4 рублей;

- сумма, из которой исчисляется единовременная страховая выплата, застрахованным гражданам - 94 018,0 рублей.

Расходы на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию пострадавших, обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний (исходя из 20% сумм страховых взносов) утверждены в 2017 году в сумме 21,0 млрд. рублей (в 2016 году - 20,15 млрд. рублей).

Расходы Фонда на обеспечение текущей деятельности Фонда и его территориальных органов в 2017 году составят 23,86 млрд. рублей, их доля в общих расходах планируются на уровне - 3,5% (в 2016 году 3,6%) без увеличения количества штатных единиц центрального аппарата и территориальных органов Фонда. Расходы Фонда в сфере информационных технологий предусмотрены в сумме 3,1 млрд. ежегодно.

Пунктом 1 статьи 7 Федерального закона предусмотрено право Фонда направлять бюджетные ассигнования на оказание медицинских услуг работникам Фонда.

Средства федерального бюджета предусматриваются на выполнение следующих государственных полномочий в 2017 году:

- на выплату пособий по материнству гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний (работающим) - 663,3 млн. рублей;

- на оплату четырех дополнительных выходных дней работающим родителям (опекунам, попечителям) для ухода за детьми - инвалидами в сумме 3,0 млрд. рублей;

- на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями 24,1 млрд. рублей (в том числе 820,2 млн. рублей на административные расходы) при этом отмечаем, что в настоящее время внесены изменения в Методику распределения субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов, которые учитывают замечания Счетной палаты Российской Федерации по итогам изучения ею практики распределения указанных субвенций.

Статьей 7 Федерального закона предусматриваются особенности использования остатков средств по состоянию на 1 января 2017 года (в основном, это касается межбюджетных трансфертов бюджету Фонда на выполнение государственных функций).

Комитет отмечает, что Фонд социального страхования Российской Федерации как страховщик по двум видам обязательного социального страхования продолжает принимать участие в формировании бюджета на 2017 - 2019 годы в программном формате. Расходы планируются в составе государственных программ Российской Федерации "Социальная поддержка граждан", "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы" и др.

В этой связи Комитет обращает внимание на Приложение 4 к Федеральному закону, предусматривающее распределение бюджетных ассигнований с учетом применения кодов целевых статей, используемых для расходов по государственным программам. При этом в отдельных государственных программах Фонд не поименован в качестве участника, и в них не содержатся подпрограммы с перечисленными в указанном приложении названиями. Например, в подпрограммах "Обеспечение выполнения полномочий Фонда социального страхования Российской Федерации" и "Обеспечение условий реализации государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан".

В целом объем ассигнований бюджета Фонда, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств перед гражданами, в его общих расходах в 2017 году составит 86,99%.

Согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.

В своем заключении Правовое управление Аппарата Совета Федерации отмечает, что Федеральный закон соответствует Конституции Российской Федерации и согласуется с системой федерального законодательства.

Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации, поскольку затрагивает вопросы финансового регулирования.

Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам высказался за одобрение Федерального закона.

Исходя из изложенного, Комитет Совета Федерации по социальной политике принял решение рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", принятый Государственной Думой.

Председатель Комитета

В.В. Рязанский