Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 943020-6 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к жилому помещению в многоквартирных домах", внесенный депутатами Государственной Думы А.В. Ломакиным-Румянцевым, М.Б. Терентьевым, В.С. Вшивцевым, О.Ю. Баталиной, Р.А. Баталовой, В.А. Крупенниковым, С.А. Поддубным, А.В. Скочем, Е.Н. Сенаторовой, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, И.В. Соколовой, Е.А. Митиной, Е.И. Кузьмичевой

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 28 января 2016 года (протокол N 281, пункт 35) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 943020-6 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к жилому помещению в многоквартирных домах", внесенный депутатами Государственной Думы А.В. Ломакиным-Румянцевым, М.Б. Терентьевым, В.С. Вшивцевым, О.Ю. Баталиной, Р.А. Баталовой, В.А. Крупенниковым, С.А. Поддубным, А.В. Скочем, Е.Н. Сенаторовой, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, И.В. Соколовой, Е.А. Митиной, Е.И. Кузьмичевой.

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ), Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) в части наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления новым полномочием по обеспечению инвалидам условий для беспрепятственного доступа к жилому помещению в многоквартирных домах. Также законопроектом вносится изменение в Жилищный кодекс Российской Федерации, согласно которому в случае приспособления общего имущества многоквартирного дома для создания условий для беспрепятственного доступа инвалидов к жилому помещению за счет средств из бюджетов всех уровней или других источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации, общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме по данному вопросу не проводится.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Прежде всего, при рассмотрении представленной законодательной инициативы необходимо учитывать положения Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 1 декабря 2014 г. N 419-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов") (далее - Жилищный кодекс), вступившие в силу с 1 января 2016 года.

Так, в соответствии с пунктом 5.1 статьи 2 Жилищного кодекса органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе обеспечивают инвалидам условия для беспрепятственного доступа к общему имуществу в многоквартирных домах. Согласно пункту 2 статьи 12 Жилищного кодекса установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, а также порядка обеспечения условий их доступности для инвалидов отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений. Порядок признания помещения жилым помещением и требования, которым должно отвечать жилое помещение, в том числе по его приспособлению с учетом потребностей инвалидов, устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами (часть 3 статьи 15 Жилищного кодекса).

При этом следует отметить, что до настоящего времени таких требований, которым должно отвечать жилое помещение, в том числе по его приспособлению с учетом потребностей инвалидов, Правительством Российской Федерации не установлено.

Вместе с тем, соответствующих изменений как в законодательные акты, регламентирующие и определяющие основы деятельности и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, так и в отраслевое законодательство по вопросу обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к жилому помещению в многоквартирных домах не вносилось. Тем самым, Комитетом отмечается своевременность и актуальность предлагаемых авторами законодательной инициативы изменений, которые заслуживают внимания и поддержки. Однако, по мнению Комитета, ряд проектируемых положений требуют дополнительного обсуждения и соответствующей корректировки.

Согласно статье 1 законопроекта статью 5 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ предлагается дополнить новым положением и установить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к жилому помещению в многоквартирных домах.

При этом статья 2 законопроекта устанавливает указанный вид деятельности как полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемое ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Данная правовая неопределенность в отнесении рассматриваемого вида деятельности к полномочиям или правам органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по мнению Комитета, может вызвать трудности в правоприменительной практике, а также в ее вольном толковании соответствующими контролирующими органами.

Кроме того, по смыслу проектируемых изменений предполагается расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и их принятие может потребовать выделения дополнительных денежных средств из бюджетов субъектов Российской Федерации, тем самым устанавливаются новые расходные обязательства.

При этом в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации принимаемый закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств публично-правовых образований (в том числе муниципальных образований) по существующим видам расходных обязательств либо введение новых видов расходных обязательств, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Однако в рассматриваемом законопроекте указанные требования законодательства не учтены.

Некоторые из приведенных замечаний актуальны и для норм законопроекта, вносящих изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и расширяющих перечень вопросов местного значения городских поселений и городских округов. В частности, положениями законопроекта не установлены нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств для указанных муниципальных образований.

Согласно статье 9 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Расширение перечня вопросов местного значения без решения вопроса достаточного финансового обеспечения исполнения нового полномочия, по мнению Комитета, нарушает принципы разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. В связи с этим установление новых полномочий за органами местного самоуправления должно сопровождаться внесением соответствующих изменений в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходной базы местных бюджетов. Однако рассматриваемым законопроектом указанные положения также не учтены.

Кроме того, согласно статье 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Тем самым, по мнению Комитета, положения законопроекта необходимо скорректировать с учетом указанных положений. При этом полагаем, что указанные замечания могут быть учтены в ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Вместе с тем, необходимо также отметить, что согласно пояснительной записке законопроект разработан в целях устранения законодательных пробелов при реализации государственной программы "Доступная среда" на 2011 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. N 1297. При условии закрепления на законодательном уровне соответствующих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующих отношения, связанные с реализацией норм Конвенции о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г., ратифицированной Федеральным законом от 3 мая 2012 г. N 46-ФЗ, в Российской Федерации будет сформирована правовая база для создания и обеспечения инвалидам условий доступности объектов и услуг, компенсирующих ограничения их жизнедеятельности.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления полагает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 943020-6 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к жилому помещению в многоквартирных домах" с учетом высказанных замечаний и рекомендовать Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев