Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 428343-4 "О государственной молодежной политике в Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы А.М. Буратаевой, В.В. Рязанским, И.И. Гильмутдиновым и др. (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 428343-4 "О государственной молодежной политике в Российской Федерации",
внесенному депутатами Государственной Думы А.М. Буратаевой, В.В. Рязанским, И.И. Гильмутдиновым и др.
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона 

В статье 1 законопроекта устанавливается, что будущий федеральный закон будет являться правовой основой формирования и реализации в Российской Федерации целостной государственной молодежной политики, и определять основные направления государственной молодежной политики. В наименовании главы 2 законопроекта и содержании указанной главы также указывается об основных принципах и приоритетных направлениях государственной молодежной политики. Однако, если проанализировать принципы и основные направления государственной молодежной политики, перечисляемые в статьях 9 и 10 законопроекта (демократизм, законность, гуманизм и т.д.), меры и механизмы реализации государственной молодежной политики, предлагаемые в статьях 12 и 13 законопроекта, следует отметить, что указанные положения носят общий декларативный характер, поэтому реализация государственной молодежной политики будет возможна только путем установления соответствующих норм в отраслевых базовых законах.

В частности, пунктом 8 части 1 статьи 10 законопроекта одним из направлений молодежной политики определяется содействие в решении жилищных проблем молодежи. В то же время в законопроекте не определено, что именно относится к таким проблемам, а также не определен механизм решения таких проблем. Пунктом 15 указанной части 1 статьи 10 проекта предусматривается подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников молодежной сферы. Однако, что понимается под "молодежной сферой" в представленном законопроекте не раскрыто. С учетом вышеизложенного полагаем, что реализация представленного проекта создаст серьезные трудности в правоприменительной практике.

В части 2 статьи 1 проекта следует уточнить, в чьих интересах, государства или общества, предполагается, согласно проекту, развитие и реализация потенциала молодежи.

В части 2 статьи 2 законопроекта устанавливается, что государственная молодежная политика формируется как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления. В определении понятия "работа с молодежью" (пункт 4 статьи 3 законопроекта), также указывается, что эта деятельность в том числе органов местного самоуправления по созданию правовых условий для успешной реализации молодыми гражданами своих конституционных прав, участии молодежи в системе общественных отношений. Вместе с тем, согласно части 2 статьи 10 законопроекта реализация основных направлений государственной молодежной политики в Российской Федерации будет осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, а в соответствии с частью 2 статьи 11, пунктом 1 статьи 12 законопроекта меры и механизмы по оказанию государственной поддержки молодежных общественных объединений будут определяться законодательными актами и нормативными правовыми актами федерального и регионального уровня. В этой связи, становится неясным, каким способом (посредством каких решений) органы местного самоуправления будут формировать государственную молодежную политику и создавать соответствующие правовые условия.

Перечисленные в основных понятиях законопроекта (статья 3 проекта) требования к субъектам регулируемых отношений нуждаются в уточнении и согласовании с положениями действующего законодательства. В частности, в пункте 1 статьи 3 проекта дано определение "молодые граждане (молодежь)", согласно которому молодежью считаются граждане Российской Федерации в возрасте от 14 до 25 лет включительно. Обращаем внимание, что в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 3 июня 1993 года N 5090-I "Об основных направлениях государственной молодежной политике в Российской Федерации", а также в Федеральном законе от 28 июня 1995 года N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" (далее - Федеральный закон N 98-ФЗ) к молодежи отнесены граждане в возрасте от 14 до 30 лет.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункте 1 статьи 3" следует читать "пункте 2 статьи 2"

При этом в соответствии с пунктом 4 статьи 4 законопроекта одним из субъектов осуществления государственной молодежной политики являются молодежные общественные объединения. В этой связи отмечаем, что общие принципы, содержание и меры государственной поддержки молодежных общественных объединений Российской Федерации, определяются в соответствии с указанным Федеральным законом N 98-ФЗ.

В дополнительном обсуждении нуждается круг субъектов осуществления государственной молодежной политики, устанавливаемый в статье 4 законопроекта. Согласно пункту 3 статьи 3 проекта в качестве субъекта регулируемых отношений указано "молодежное общественное объединение", в то время как согласно положениям Федерального закона N 98-ФЗ (пункт 1 статьи 1, пункт 1 статьи 4 и др.) различаются молодежные объединения и детские объединения граждан. В этой связи неясно, почему в качестве субъектов осуществления государственной молодежной политики не могут выступать детские объединения. Следует учитывать, что молодые граждане в возрасте от 14 до 25 лет названы проектом субъектами соответствующих отношений, а в соответствии со статьей 4 Федерального закона N 98-ФЗ в детское объединение входят граждане в возрасте до 18 лет и совершеннолетние граждане, объединившиеся для совместной деятельности.

В пункте 5 статьи 3 проекта говорится о "федеральном уполномоченном органе по работе с молодежью - органе исполнительной власти Российской Федерации, несущим ответственность за разработку и реализацию государственной молодежной политики в Российской Федерации". Обращаем внимание, что Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 года N 1274 образован Государственный комитет Российской Федерации по делам молодежи, руководство которым осуществляет Правительство Российской Федерации. В пункте 6 данного Указа говорится, что на создаваемый Государственный комитет возлагаются, в частности, функции по определению государственной молодежной политики и др. В этой связи, если в проекте речь идет о данном федеральном органе исполнительной власти, то в основных понятиях проектируемого федерального закона определение данного органа следует сформулировать, как вариант, таким образом:

"федеральный орган исполнительной власти по делам молодежи - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по определению государственной молодежной политики, созданию во взаимодействии с общественными организациями и движениями, представляющими интересы молодежи, условий для обеспечения здорового образа жизни молодежи, занятия спортом, нравственного и патриотического воспитания, реализации молодежью своих профессиональных возможностей, а также по координации деятельности в данной сфере органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

При этом с данной формулировкой необходимо согласовать пункты 5 и 6 статьи 5, а также часть 2 статьи 13 проекта.

В наименовании статьи 5 проекта слова "Полномочия федеральных органов государственной власти_" необходимо заменить словами "Полномочия органов государственной власти Российской Федерации_". В абзаце первом части первой данной статьи слово "федеральных" исключить. Кроме того содержание данной статьи 5 нуждается в переработке с учетом следующего.

Согласно пункту 2 статьи 5 в качестве полномочия органов государственной власти Российской Федерации определено принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Обращаем внимание, что законодательное и нормативно-правовое регулирование является формой реализации полномочий Российской Федерации и не должно определяться, по нашему мнению, в качестве полномочий органов государственной власти Российской Федерации. Данное обстоятельство следует учесть также применительно к пункту 2 статьи 6 проекта.

В пункте 4 статьи 5 проекта установлено, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области государственной молодежной политики относится выполнение международных обязательств Российской Федерации. Обращаем внимание на то, что согласно пункту "о" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации выполнение международных договоров Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этом же пункте статьи 5 проекта, в целях соответствия терминологии, применяемой в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", полагаем необходимым исключить слово "(соглашений)".

В названии статьи 6 проекта, а также в первом предложении данной статьи слово "компетенция" следует заменить на слово "полномочия". В отношении пунктов 3 и 4 данной статьи 6 обращаем внимание, что регламентация федеральным законодательством по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов создания и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нарушает принцип самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, установленного подпунктом "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184).

Кроме того, согласно пункту 4 статьи 17 Федерального закона N 184 структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Полагаем необходимым обратить внимание на данное обстоятельство также в отношении пункта 6 статьи 3 проекта.

В отношении пунктов 6 и 8 статьи 6 обращаем внимание, что указанные в данных пунктах полномочия не содержаться в установленном пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ перечне полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации. Согласно абзацу второму пункта 4 указанной статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в пункт 2 данной статьи или в порядке, предусмотренным пунктом 5 данной статьи 26.3, т.е. законом субъекта Российской Федерации в отношении вопросов не урегулированных федеральным законодательством. Следовательно, необходимо решить вопрос о закреплении предлагаемых законопроектом полномочий субъектов Российской Федерации в Федеральном законе N 184-ФЗ, поскольку иное предполагает соблюдение требования пункта 7 указанной статьи 26.3, согласно которому устанавливаемые другими федеральными законами полномочия, которые не предусмотрены пунктом 2 данной статьи, являются отдельными полномочиями Российской Федерации, передаваемые для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета.

Кроме того положение пункта 8 статьи 6, а также другие положения проекта (пункт 6 статьи 8, статья 11), в которых идет речь о государственной поддержке молодежных объединений, следует согласовать с положением пункта 1 статьи 2 указанного Федерального закона N 98-ФЗ, в котором определено, что законодательство Российской Федерации о государственной поддержке молодежных и детских объединений состоит только из данного закона, а вопросы государственной поддержки молодежных и детских объединений в субъектах Российской Федерации регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

Обращаем внимание, что статья 7 проекта содержит только констатацию существующего правового регулирования, а не устанавливает непосредственно полномочия органов местного самоуправления в сфере государственной молодежной политики. В этой связи полагаем возможным данную статью 7 проекта либо исключить, либо уточнить ее содержание с учетом вышесказанных замечаний об участии органов местного самоуправления в формировании государственной молодежной политики.

В отношении статьи 8 проекта обращаем внимание, что предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться в федеральном законе, поскольку уже установлены статьей 72 Конституции Российской Федерации. Кроме того полагаем необходимым распределить указанные в данной статье мероприятия по сферам ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, причем вопросы отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует согласовать с требованиями статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ.

Содержание статьи 12 проекта требует согласования с нормами Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон). В частности, в отношении части 1 статьи 12 проекта, определяющей меры реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации, обращаем внимание, что в соответствии с абзацем седьмым статьи 16 Федерального конституционного закона принятие мер по реализации молодежной политики относится к компетенции Правительства Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 13 проекта федеральным уполномоченным органом по работе с молодежью ежегодно готовится доклад о положении молодежи в Российской Федерации, который обсуждается на заседании Правительства Российской Федерации. На основе обсуждения указанных докладов Правительство Российской Федерации утверждает и корректирует федеральные целевые программы в области государственной молодежной политике. При этом положения части 3 статьи 13 проекта устанавливают периодичность (не реже одного раза в пять лет) принятия и корректировки Стратегии государственной молодежной политики и федеральных целевых программ в области государственной молодежной политики.

Необходимо отметить, что в соответствии с положением части пятой статьи 27 Федерального конституционного закона подготовка и проведение заседаний Правительства Российской Федерации осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации, а абзацем пятым статьи 13 указанного Федерального конституционного закона установлено самостоятельное полномочие Правительства Российской Федерации по формированию и обеспечению реализации федеральных целевых программ.

В этой связи полагаем возможным исключить проектируемые нормы, устанавливающие дополнительную регламентацию указанных самостоятельных полномочий Правительства Российской Федерации и превышающие, на наш взгляд, возможные пределы вторжения законодателя в компетенцию Правительства Российской Федерации.

Кроме того в пункте 2 статьи 12 слова "местного самоуправления" следует заменить словосочетанием "органов местного самоуправления".

В пункте 1 статьи 14 законопроекта терминологию следует привести в соответствие со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, изложив содержание указанного пункта следующим образом: "средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов".

Вызывает сомнение целесообразность включения в представленный проект положения статьи 15 проекта о приоритете международного договора, так как аналогичное положение содержится в Конституции Российской Федерации (часть 4 статьи 15).

Замечания юридико-технического характера переданы в рабочем порядке.

Заместитель начальника управления

М.В. Деменков