Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам на проект федерального закона N 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам
на проект федерального закона N 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам рассмотрел в части вопросов своего ведения проект федерального закона N 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Рассматриваемый проект федерального закона разработан во исполнение указания Президента РФ от 14 апреля 2014 года N 840-Пр и предусматривает комплексное совершенствование правового регулирования отношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства. В частности, законопроектом признается утратившим силу Федеральный закон от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Федеральный закон N 66-ФЗ) и вносятся изменения в Гражданский, Земельный, Градостроительный кодексы Российской Федерации, направленные на устранение противоречий и двойного регулирования, в том числе в части организационно-правовых форм некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства.

Основными новеллами законопроекта являются:

1. Установление возможности создания гражданами юридических лиц для ведения садоводства и огородничества только в форме некоммерческих товариществ, исключение дачных некоммерческих товариществ (в настоящее время Федеральный закон N 66-ФЗ предусматривает возможность создания садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, в том числе в форме потребительских кооперативов, некоммерческих партнерств). При этом садоводческие или огороднические потребительские кооперативы вправе преобразоваться в сельскохозяйственные потребительские кооперативы (в случае, если они созданы для оказания комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства). Одновременно предлагается отказаться от такой формы как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство с учетом вступивших в силу с 1 сентября 2014 г. изменений Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми некоммерческие партнерства относятся к числу ассоциаций (союзов), организационно-правовая форма которых не в полной мере соответствует юридической природе коллективного садоводства, огородничества или дачного хозяйства.

2. Введение понятия "садовый (дачный) земельный участок" вместо существующих в настоящее время отдельных понятий садового и дачного земельного участка. При этом в законопроекте с учетом решений Конституционного Суда Российской Федерации предусматривается, что на садовом (дачном) земельном участке допускается размещение садового дома (предназначенного для отдыха, временного пребывания и для размещения которого не требуется разрешения на строительство), хозяйственных построек и объекта индивидуального жилищного строительства (дачного дома, дачи). В целях устранения правовой неопределенности также предлагается отказаться от понятия "жилое строение", которое не предусмотрено Жилищным кодексом Российской Федерации, а также не используется в других нормах федерального законодательства.

3. Более детальное урегулирование целей и процедур создания садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ, детальный перечень прав и обязанностей членов товариществ, урегулирование порядка принятия граждан в члены товариществ и правил прекращения членства, вопросов деятельности органов управления товариществами, общие принципы расчета взносов в товариществах, цели, на которые такие взносы могут быть израсходованы, а также необходимость подготовки финансово-экономического обоснования размеров таких взносов, утверждаемого общим собранием членов товарищества.

4. Установление возможности передачи имущества общего пользования в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, включенных в границы территории товарищества.

5. Изменение подхода к регулированию правоотношений между товариществами и лицами, ведущими садоводство и огородничество в индивидуальном порядке. При этом предлагается отказаться от используемого Федеральным законом N 66-ФЗ механизма договоров, заключаемых с лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство на земельных участках, расположенных в границах территории товарищества, и не являющихся членами товарищества, предусмотрев обязанность таких лиц осуществлять плату за создание и использование имущества общего пользования товарищества в порядке, установленном уставом товарищества.

Поддерживая в целом необходимость системного и комплексного регулирования правовых отношений, возникающих в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, проблем правового положения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, устранения накопившихся коллизий и законодательных пробелов в рассматриваемой сфере, Комитет в то же время отмечает следующие существенные недостатки законопроекта.

В первую очередь, в более глубокой проработке нуждаются положения законопроекта, определяющие предмет его правового регулирования. Так, исходя из наименования законопроекта, в нем должны учитываться все аспекты садоводства, огородничества и дачного хозяйства как видов деятельности граждан, связанных в том числе с организацией их отдыха, производством и возможной последующей реализацией ими сельскохозяйственной продукции, созданием объектов недвижимости и т.д.

Однако содержание статьи 1 "Предмет регулирования и сфера действия настоящего Федерального закона" более соответствует наименованию действующего Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Согласно проектируемой редакции данной статьи, в законопроекте определяются лишь особенности правового положения некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также особенности земельных, имущественных и градостроительных отношений, связанных с ведением садоводства, огородничества и дачного хозяйства, в той мере, в какой это не урегулировано гражданским, земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

В этой связи считаем целесообразным дополнение законопроекта базовыми правовыми понятиями садоводства, огородничества, дачного хозяйства.

Далее, нуждаются в соотнесении с законодательством о градостроительной деятельности предлагаемые законопроектом определения садового (дачного) и огородного земельных участков, хозяйственных построек с точки зрения возможности размещения объектов капитального строительства (статья 3 законопроекта). Так, согласно проектируемой редакции указанной статьи, хозяйственные постройки могут размещаться как на садовом, так и на огородном земельном участке, однако в последнем случае хозяйственные постройки не могут быть объектами капитального строительства.

При этом под хозяйственными постройками предлагается понимать сооружения, предназначенные для хранения хозяйственного инвентаря, сельскохозяйственной продукции, а также гаражи, сараи, бани, дворовые уборные, теплицы, навесы, погреба, колодцы, помойные и компостные ямы, мусоросборники, иные временные постройки. Исходя из данной формулировки, гаражи и бани, размещаемые на садовых (дачных) участках, могут быть только временными постройками (т.е. не являются объектами капитального строительства с учетом определения данного понятия в пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), что, по нашему мнению, не всегда соответствует сложившейся практике и нуждается в дополнительном обосновании. При этом согласно проектируемому определению садового (дачного) земельного участка размещение на нем объектов капитального строительства (в отличие от огородного дачного участка) не запрещено.

Кроме того, в законопроекте отсутствует определение понятий "дачный дом", "дача", что является правовым пробелом и не позволяет однозначно определить состав объектов, допускаемых к размещению на садовых (дачных) земельных участках, а также оставляет дискуссионным вопрос об обоснованности разграничения в законодательстве таких объектов как дачные и садовые дома.

Необходимо также отметить, что, несмотря на заявленную цель согласования с изменениями гражданского и земельного законодательства, в законопроекте имеет ряд недостатков, порождающих внутренние противоречия, а также противоречия с Гражданским и Земельным кодексами Российской Федерации.

В частности, согласно пункту 1 статьи 12312 Гражданского кодекса Российской Федерации, товариществом собственников недвижимости признается добровольное объединение собственников недвижимого имущества. Частью 3 статьи 2 законопроекта предусмотрено, что садоводческое или огородническое некоммерческое товарищество является видом организационно-правовой формы товарищества собственников недвижимости.

Далее по тексту законопроекта (пункт 2 части 1, пункт 1 части 2 статьи 6, часть 3 статьи 9) подтверждается, что товарищество создается только собственниками земельных участков. Однако при этом частью 11 статьи 9 допускается членство в товариществе землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков, принадлежащих им соответственно на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования либо эти земельные участки предоставлены в аренду.

Кроме того, установление в законопроекте тождественности садовых и дачных земельных участков влечет необходимость системной замены соответствующих понятий в законодательстве, что законопроектом в полной мере не обеспечено (в частности, не предусмотрены изменения в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации, статью 11 Водного кодекса Российской Федерации, статью 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). Необходимы также соответствующие изменения в статью 333.9 Налогового кодекса Российской Федерации, что согласно пункту 7 статьи 1 указанного Кодекса требует принятия отдельного федерального закона.

Законопроектом предлагается дополнить статью 79 Земельного кодекса Российской Федерации новым пунктом 6, устанавливающим запрет включения "в границы территории некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства и дачного хозяйства" сельскохозяйственных угодий, что по нашему мнению нуждается в дополнительной проработке. В настоящее время на практике процесс отграничения сельскохозяйственных угодий от иных земель в составе земель сельскохозяйственного назначения не является системным и не обусловлен законодательными требованиями (в том числе, согласно пункту 4 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, включение особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в перечень земель, использование которых для других целей не допускается, является правом, а не обязанностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации). В этой связи практическая реализация предлагаемого запрета представляется затруднительной, при этом возникает правовая неопределенность, создающая, в том числе, предпосылки для формирования административных барьеров при создании соответствующих некоммерческих организаций.

Существенным недостатком законопроекта видится исключение из сферы регулирования проектируемого федерального закона правовых основ форм и мер поддержки садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ органами государственной власти и органами местного самоуправления, предусмотренных в настоящее время в главе VIII Федерального закона N 66-ФЗ. При этом в переходных положениях законопроекта (статья 37) содержатся отсылочные нормы, в соответствии с которыми законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами могут предусматриваться меры, направленные на оказание поддержки садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ.

По мнению Комитета, предлагаемый подход не только не позволит достичь целей законопроекта, а именно комплексности и системности в регулировании соответствующий правоотношений, но и усугубит существующие проблемы взаимодействия объединений садоводов, дачников и огородников с различными уровнями публичной власти, создаст предпосылки для полного самоустранения последних от участия в решении проблем развития территорий соответствующих некоммерческих товариществ, в том числе в вопросах инфраструктурного обеспечения, поддержки производства качественной сельскохозяйственной продукции, упорядочения земельных и имущественных отношений.

С учетом устанавливаемых законопроектом новых подходов к регулированию отношений между членами садоводческих и огороднических товариществ с лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство на их территории в индивидуальном порядке, предлагаемая диспозитивность в объеме и формах участия государственной и муниципальной власти в жизни таких товариществ только обострит и углубит конфликтность взаимоотношений между гражданами в этой сфере (отключение электричества, создание препятствий для прохода и проезда к своим земельным участкам, причинение ущерба имуществу и т.д.), характеризующуюся и сегодня ростом социальной напряженности, различными элементами самоуправства.

Таким образом, Комитет по аграрным вопросам считает, что проект федерального закона N 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, нуждается в существенной доработке с учетом высказанных замечаний.

Председатель комитета

В.И. Кашин