Пояснительная записка к проекту федерального закона N 150363-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 150363-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В настоящее время наша страна занимает второе место в мире по количеству находящихся на ее территории мигрантов. Общее количество иностранных граждан и лиц без гражданства в России составляет свыше 10 миллионов человек, или 7% от численности всего населения.

При этом важно отметить, что в последнее время в связи с рядом внешнеполитических событий наблюдается массовый приток лиц из других государств. Так по информации МВД России, только в 2014-2015 годах из Украины в Россию экстренно въехало около 1,1 миллиона человек. Столь интенсивные миграционные процессы несут в себе серьезные риски для принимающей стороны.

По данным МВД РФ, в 2015 году иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России совершено более 46 тыс. 400 преступлений (из них гражданами стран СНГ около 40 тыс. 300 преступлений), что почти на 5% больше, чем в 2014 году. Кроме того по информации Федерации мигрантов России на территории Российской Федерации находится около полумиллиона серьезно больных мигрантов, представляющих реальную угрозу санитарно-эпидемиологического благополучия граждан.

Все вышеуказанное способствует росту социальной напряженности, возникновению конфликтов на этнической и религиозной почве.

На сегодняшний день за нарушение миграционного законодательства либо за совершение административных правонарушений для иностранных граждан и лиц без гражданства предусмотрены такие формы принудительного выезда из Российской Федерации как депортация и административное выдворение иностранных граждан за пределы Российской Федерации. Согласно действующему законодательству по общему правилу депортация либо административное выдворение осуществляются за счет средств иностранного гражданина, а при их отсутствии либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников, - за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица, оформивших приглашение на въезд в Российскую Федерацию, то есть, за счет приглашающей стороны.

Также законом установлено, что в случае, если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по депортации являются расходными обязательствами Российской Федерации.

По данным Главного управления по вопросам миграции МВД России в среднем только 40-45 % иностранных граждан, подлежащих административному выдворению, выезжают за счет собственных средств или средств приглашающей стороны. В остальных случаях расходы по депортации или административному выдворению мигрантов несет государство.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 24.10.2002 N 769 "Об утверждении правил расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны" средства, выделяемые на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства, расходуются на приобретение проездных документов для иностранного гражданина (лица без гражданства), подлежащего депортации либо административному выдворению, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - также проездных документов для должностных лиц органа внутренних дел или территориального органа Федеральной миграционной службы, сопровождающих указанного иностранного гражданина (лицо без гражданства); на содержание иностранного гражданина (лица без гражданства) в специально отведенном помещении органа внутренних дел или пограничной службы либо в специальном учреждении, до исполнения решения о депортации либо об административном выдворении; оформление документов, необходимых для осуществления депортации либо административного выдворения иностранного гражданина (лица без гражданства), а также на совершение иных действий, непосредственно связанных с депортацией либо административным выдворением иностранного гражданина (лица без гражданства).

На сегодняшний день необходимые средства в бюджете отсутствуют.

По информации МВД России в 2016 году для принудительного выдворения мигрантов из федерального бюджета было выделено 100 миллионов рублей. Этого оказалось достаточно для отправления из России только одной трети содержащихся в специальных учреждениях мигрантов (1 650 иностранцев из содержащихся 4 428 человек).

В связи с отсутствием достаточных средств незаконные мигранты месяцами ждут депортации, что приводит к переполненности специальных учреждений для мигрантов, подлежащих депортации. При этом, следует отметить, что по данным Главного управления по вопросам миграции МВД России только расходы на содержание иностранного гражданина (лица без гражданства) в специальном учреждении составляют в среднем 25 тыс. рублей на человека в месяц.

В настоящее время специальные учреждения для содержания лиц, подлежащих выдворению или депортации, функционируют в 76 субъектах Российской Федерации, однако обеспечение их деятельности остается проблемным вопросом. С 2010 года руководители регионов по поручению Президента РФ должны были принять законодательные и организационно-распорядительные меры по созданию указанных учреждений. Однако по данным МВД за 2016 год более 38% переданных субъектами РФ зданий не соответствуют предъявляемым требованиям, а в 29 субъектах Российской Федерации до настоящего момента соответствующие помещения не переданы в федеральную собственность.

В некоторых регионах, например, в Санкт-Петербурге уже нарушены нормы СанПиН. По состоянию на 1 октября 2016 года в специальном учреждении для мигрантов находилось 240 человек при норме 170.

В сентябре 2016 года Наблюдательной комиссией была проведена проверка изолятора временного содержания иностранных граждан в г. Артеме Приморского края. Установлено, что в помещении, рассчитанном на 64 места, находились 116 нелегальных мигрантов, то есть, практически вдвое больше нормы.

По мнению ряда специалистов, подобная ситуация складывается в связи с отсутствием нормативно закрепленных предельных сроков содержания мигрантов в специальных учреждениях. Однако, при отсутствии финансовой обеспеченности мероприятий по депортации или административному выдворению нормативное закрепление максимального срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении не решит проблемы, а лишь породит заведомо неисполнимую норму закона.

Следует отметить, что на сегодняшний день в МВД России отсутствуют необходимые средства не только на депортацию и выдворение иностранных граждан, но и на оформление необходимых для указанных мероприятий документов.

В целях разрешения вопроса финансирования мероприятий по депортации или выдворению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации озвучено предложение об обеспечении постоянного источника финансирования путем выделения регионами процента от доходов, получаемых от продажи патентов приезжих. В настоящий момент эти средства идут в региональные бюджеты, которые только за 2016 год получили 38 миллиардов рублей. Выделение одного процента от каждого региона могло бы существенно снизить нагрузку на федеральный бюджет. Однако следует понимать, что бюджет практически каждого региона на сегодняшний день является дефицитным и размер этого дефицита с каждым годом растет. Кроме того, необходимо учитывать, что с 2017 года вступили в силу изменения налогового законодательства, уменьшающие поступления в региональные бюджеты (в том числе уменьшение ставки налога на прибыль организаций в 2017-2020 годах). Таким образом, выделение средств из региональных бюджетов не является максимально эффективным вариантом решения проблемы финансирования мероприятий по депортации или выдворению.

Автор законопроекта считает, что проблему нехватки средств на депортацию и выдворение иностранных граждан следует решать за счет самих иностранных граждан. Необходимо, чтобы заложенный в законе механизм финансирования расходов на депортацию или выдворение за счет иностранного гражданина начал работать.

Законопроектом предлагается обязательное страхование риска от депортации или административного выдворения, которое будет осуществляться при въезде на территорию Российской Федерации или оформлении визы. Законопроектом предлагается также ввести полис обязательного страхования риска депортации или административного выдворения в состав обязательных документов как для въезда на территории Российской Федерации, так и для осуществления трудовой деятельности. Исходя из среднего размера расходов на мероприятия по депортации или выдворению одного иностранного гражданина предлагается установить минимальную страховую сумму в размере 100 000 рублей.

Что касается срока действия полиса, то законопроектом предлагается установить срок, равный сроку законного нахождения иностранного гражданина на территории Российской Федерации (временного пребывания, временного или постоянного проживания), увеличенный на 180 дней.

Такой срок предлагается исходя из того, что 180 дней - это установленный Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" период, в течение которого устанавливается срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы.

Предполагается, что это разумный достаточный срок для выявления и депортации (либо административного выдворения) незаконных мигрантов. Если же срок законного нахождения иностранного гражданина на территории РФ установить невозможно, то предлагается заключать полис на срок 270 дней - то есть на максимально установленный суммарный срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, увеличенный на 180 дней.

Учитывая возможность несоблюдения иностранными гражданами обязанности по страхованию риска депортации или выдворения, законопроектом полностью сохранен существующий механизм оплаты расходов на принудительный выезд за счет самого гражданина, приглашающей стороны либо федерального бюджета. В то же время введение страхования риска депортации или выдворения позволит существенно снизить затраты федерального бюджета на указанные мероприятия.

В связи с необходимостью разработки страховщиками Правил страхования риска депортации или административного выдворения, закон предлагается ввести в действие с 1 января 2018 года.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, не приведет к уменьшению доходов федерального бюджета, а также каких-либо иных изменений финансовых обязательств Российской Федерации.

Затраты на изготовление бланков полисов будут осуществляться за счет средств соответствующих страховых компаний.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

В случае принятия федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, или принятия актов федерального законодательства.

В случае принятия данного законопроекта потребуется внесение изменений в Постановление Правительства РФ от 09.06.2003 N 335 "Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы" в части дополнения перечня документов, представляемых иностранным гражданином для получения визы.