Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам семьи, женщин и детей по проекту федерального закона N 543465-5 "О внесении изменения в статью 292 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (о необходимости получения согласия органов опеки и попечительства при отчуждении жилого помещения), внесенному Белгородской областной Думой (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам семьи, женщин и детей
по проекту федерального закона N 543465-5 "О внесении изменения в статью 292 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"
(о необходимости получения согласия органов опеки и попечительства при отчуждении жилого помещения),
внесенному Белгородской областной Думой

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 16.06.2011 года (выписка из протокола N 286, п. 16) Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей (соисполнитель) в пределах своей компетенции рассмотрел проект федерального закона N 543465-5 "О внесении изменения в статью 292 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (о необходимости получения согласия органов опеки и попечительства при отчуждении жилого помещения), внесенный Белгородской областной Думой и отмечает следующее.

1. Законопроектом предлагается изложить в новой редакции пункт 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), регулирующей права членов семьи собственников жилого помещения. Согласно предложенным изменениям, для отчуждения жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи собственника, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, необходимо получение согласия органа опеки и попечительства.

2. Анализируя положения рассматриваемого законопроекта, Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей отмечает следующее.

2.1. Первоначальная редакция пункта 4 статьи 292 ГК РФ (от 30.11.1994 года) предусматривала норму, согласно которой отчуждение жилого помещения, в котором проживали любые несовершеннолетние члены семьи собственника, допускалось только с согласия органа опеки и попечительства.

2.2. Президент Российской Федерации 15.05.2001 года подписал Федеральный закон N 54-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", которым вносились изменения в том числе в пункт 4 статьи 292 ГК РФ. С 31.05.2001 года согласие органа опеки и попечительства требовалось при отчуждении жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи собственника (т.е. расширялся субъектный состав участников данного правоотношения). Кроме того, вводился дополнительный признак, определяющий необходимость наличия согласия органа опеки и попечительства - при совершении сделки должны затрагиваться права или охраняемые законом интересы несовершеннолетних, недееспособных или ограниченно дееспособных членов семьи собственника. На практике указанная норма реализовывалась путем получения согласия органа опеки и попечительства во всех случаях отчуждения жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи собственника.

2.3. Федеральным законом от 30.12.2004 года N 213-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 213-ФЗ) была введена редакция пункта 4 статьи 292 ГК РФ, которая действует по настоящее время. Отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства.

Принятие данных изменений обосновывалось тем, что прежний порядок значительно затруднял оборот жилых помещений в целом и ипотечные правоотношения в частности. Федеральный закон N 213-ФЗ направлен на развитие рынка жилья, снижение рисков и затрат на рынке ипотечного жилищного кредитования, повышение доступности приобретения жилья.

Поскольку в силу пункта 1 статьи 64 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ) защита прав и законных интересов детей возлагается на их родителей, которые являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами без специальных полномочий, то законодательно функции защиты прав и законных интересов несовершеннолетних закреплены за их родителями, а не за органами опеки и попечительства. По мнению авторов законопроекта (который в последствии стал Федеральным законом N 213-ФЗ), "презумпция о недобросовестности" родителей противоречит основам гражданского права. В условиях отсутствия нормативных правовых актов, регламентирующих понятие нарушения интересов несовершеннолетних членов семьи собственника жилого помещения, органы опеки и попечительства зачастую необоснованно запрещали отчуждение жилых помещений, не неся при этом никакой финансовой ответственности. Органы опеки и попечительства до внесения соответствующих изменений в пункт 4 статьи 292 ГК РФ, выдававшие разрешение родителям на отчуждение жилых помещений, ставили перед родителями условия, не всегда отвечающие интересам детей и не всегда исполнимые (одновременное приобретение другого жилья, зачисление средств на счет, открытый на имя ребенка, и проч.)".

Изменение редакции пункта 4 статьи 292 ГК РФ упростило регламентацию процедуры совершения сделок с жилыми помещениями, и позволила сократить количество административных злоупотреблений.

Аналогичные изменения были внесены в статью 77 Федерального закона от 16.07.1998 года N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)".

Кроме того, изменения, позволяющие реализовать на практике положения пункт 4 статьи 292 ГК РФ и статьи 77 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" были внесены в пункт 6 статьи 12 и пункт 4 статьи 28 Федерального закона от 21.07.1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

2.4. Постановлением Конституционного Суда РФ от 08.06.2010 года N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки В.В. Чадаевой" пункт 4 статьи 292 ГК РФ признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в части, определяющей порядок отчуждения жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника данного жилого помещения, если при этом затрагиваются их права или охраняемые законом интересы, в той мере, в какой содержащееся в нем регулирование - по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, - не позволяет при разрешении конкретных дел, связанных с отчуждением жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, обеспечивать эффективную государственную, в том числе судебную, защиту прав тех из них, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или попечительством или к оставшимся (по данным органа опеки и попечительства на момент совершения сделки) без родительского попечения, но либо фактически лишен его на момент совершения сделки по отчуждению жилого помещения, либо считается находящимся на попечении родителей, при том, однако, что такая сделка - вопреки установленным законом обязанностям родителей - нарушает права и охраняемые законом интересы несовершеннолетнего.

Что же касается добросовестных родителей, то в указанном Постановлении Конституционного Суда отмечается, что забота о детях, их воспитание как обязанность родителей по смыслу статьи 38 (часть 2) Конституции Российской Федерации предполагают, что ущемление прав ребенка, создание ему немотивированного жизненного дискомфорта несовместимы с самой природой отношений, исторически сложившихся и обеспечивающих выживание и развитие человека как биологического вида.

Данной конституционной обязанностью, которая сама по себе является отображением общепризнанной модели социального поведения, предопределяется и характер правоотношений между родителями и детьми, что позволяет федеральному законодателю, располагающему достаточно широкой свободой усмотрения в выборе конкретных мер юридической и социальной защиты жилищных прав несовершеннолетних, устанавливать систему гарантий этих прав исходя из презумпции добросовестности поведения родителей в отношении своих детей и определять - с учетом более высокой степени доверия к родителям, нежели к другим законным представителям несовершеннолетних, - их правомочия и, соответственно, субсидиарный характер опеки и попечительства со стороны управомоченных государственных органов в случаях, когда попечение со стороны родителей не осуществляется.

3. Комитет разделяет позицию Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, связанным с защитой имущественных прав детей.

Одновременно обращаем внимание, что принятие закона в предложенной редакции приведет к тому, что отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, будет допускаться только с согласия органа опеки и попечительства.

Фактически это означает возвращение практики, от которой отказались в 2004 году, в том числе по причине большого количества злоупотреблений со стороны органов опеки и попечительства, вне зависимости от характера (добросовестное/не добросовестное) поведения родителей в отношении своих детей. Органы опеки и попечительства получат законные права на вмешательство во внутренние дела любой семьи, в том числе благополучной семьи, которая планирует купить новую квартиру, обменять или разделить старую. Таким образом, законопроектом ограничиваются конституционные права граждан иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

Полагаем, что необходимость получения согласия органа опеки и попечительства на отчуждения жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, следует ограничить только кругом тех семей, которые находятся в социально опасном положении (т.е. признаны таковыми и состоят на учете как семьи, находящиеся в социально опасном положении). При этом предложенное изменение нуждаются в тщательной проработке и четком регулировании в правовом поле, поскольку затрагивают многие сферы жизнедеятельности российской семьи.

Учитывая изложенное, Комитет по вопросам семьи, женщин и детей рекомендует ответственному Комитету в соответствии с пунктом "а" части 6 статьи 112 Регламента Государственной Думы предложить субъекту права законодательной инициативы изменить текст проекта федерального закона N 543465-5 "О внесении изменения в статью 292 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (о необходимости получения согласия органов опеки и попечительства при отчуждении жилого помещения) с учетом высказанных замечаний.

Первый заместитель Председателя Комитета

О.Г. Борзова