Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 984349-6 "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" (в части создания и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации) внесен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утв. решением Комитета от 17 марта 2016 г. N 139/4) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 984349-6 "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации"
(в части создания и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации)
внесен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
(утв. решением Комитета от 17 марта 2016 г. N 139/4)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 18 февраля 2016 года (протокол N 283, пункт 65) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 984349-6 "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации".

Согласно пояснительной записке, в настоящее время существует необходимость регулирования на федеральном уровне общих принципов организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации. В частности, это обеспечит надлежащий уровень и единство регулирования в сфере реализации прав граждан, а также создание равных условий функционирования для общественных палат на всей территории Российской Федерации путем обеспечения унифицированных подходов к статусу общественных палат, их целям и задачам, порядку формирования, составу и полномочиям.

По данному законопроекту Комитет отмечает следующее. В настоящий момент правовой статус общественных палат субъектов Российской Федерации устанавливается региональным законодательством, так как отсутствует отдельный федеральный закон, регулирующий принципы формирования и деятельности, права и полномочия общественных палат субъектов Российской Федерации. Существуют недостатки правового регулирования деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации, связанные в первую очередь с существенно отличающимися друг от друга положениями специальных региональных законов, и, как следствие, созданными неравными условиями для их деятельности.

В связи с тем, что одним из приоритетных направлений государственной политики является развитие институтов непосредственной демократии, расширение форм взаимодействия граждан и органов власти всех уровней, Комитет считает возможным урегулировать на федеральном уровне актуальные вопросы, связанные с деятельностью общественных палат субъектов Российской Федерации. Единообразие в данном вопросе в пределах страны будет способствовать созданию условий для осуществления общественного контроля.

В целом, поддерживая законопроект, необходимо отметить, что некоторые его положения нуждаются в уточнении и доработке.

Законопроектом предусмотрено, что членами общественной палаты субъекта Российской Федерации не могут быть лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (пункт 1 части 2 статьи 7). Аналогичная формулировка "выборная должность местного самоуправления" использована в пункте 7 части 1 статьи 10 законопроекта. В профильном Федеральном законе от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) указанной формулировки нет, а используется понятие "лицо, замещающее муниципальную должность". Такими лицами являются депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса. Должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (статья 2 Федерального закона N131-ФЗ). Учитывая вышеизложенное, указанные нормы законопроекта должны быть скорректированы. Также заметим, что формулировка "лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления", используемая в Федеральном законе 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 32-ФЗ), тоже требует соответствующей корректировки.

Стоит с внимательностью отнестись к предложению о приостановлении членства в политической партии члена общественной палаты субъекта Российской Федерации. Ограничение права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определенных категорий граждан федеральными конституционными законами и федеральными законами. В этой связи важным является конституционное напоминание о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации). Ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина возможно только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации). Стоит учитывать, что члены политической партии не связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей (пункт 9 статьи 23 Федерального закона от 11 июля 2001 N 95-ФЗ "О политических партиях"). Представляется, что членство гражданина в таком общественном объединении как политическая партия не может влиять на деятельность как общественной палаты субъекта Российской Федерации, так и Общественной палаты Российской Федерации. Даже наоборот, представляется эффективным и целесообразным в защите общественно-политических интересов граждан взаимодействие общественных палат и различных политических партий. Ведь политическая партия как общественная организация создается по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, принимает участие в общественных акциях, референдумах, представляет интересы граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Цель ее создания, как и любого общественного объединения, способствовать реализации прав и законных интересов граждан. Кроме того, многие общественные объединения и иные некоммерческие организации тесно сотрудничают с политическими партиями в своей деятельности. Факт такого сотрудничества не может означать, что как общественная организация, так и ее отдельные члены, могут использовать свое положение в интересах политических партий.

Стоит отметить, что в настоящий момент во всех субъектах Российской Федерации созданы общественные палаты, а также сформированы региональные правовые базы, регулирующие соответствующие отношения. В силу особенностей федеративного устройства Российской Федерации, культурных и исторических традиций регионов, региональное законодательство об общественных палатах субъектов может различаться. Принятие единообразных правил о порядке формирования и составе общественной палаты может привести к значительным изменениям регионального законодательства и принципов функционирования общественных палат как субъектов, так и муниципальных образований. В частности, согласно части 3 статьи 8 проекта федерального закона правом на выдвижение кандидатов в члены общественной палаты обладают общественные объединения и иные некоммерческие организации. В законе же Ярославской области "Об Общественной палате Ярославской области", например, регламентировано, что общественные палаты муниципальных районов и городских округов Ярославской области, создаваемые в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, назначают по одному представителю от муниципального образования членом Общественной палаты области. В муниципальных районах и городских округах Ярославской области, в которых не созданы общественные палаты, членов Общественной палаты назначают представительные органы муниципальных образований (пункт 6 статьи 4 Закона Ярославской области от 7 октября 2008 N 50-з "Об Общественной палате Ярославской области".

Данное положение не находит аналогии с положениями пункта 5 статьи 8 Федерального закона N 32-ФЗ, где предусмотрено, что "общественные палаты субъектов Российской Федерации избирают из своего состава путем тайного альтернативного голосования по одному обладающему безупречной репутацией представителю в состав Общественной палаты Российской Федерации". Полагаем, следует рассмотреть возможность членам общественных палат (советов) муниципальных образований участвовать в формировании общественных палат субъектов Российской Федерации и входить в их состав.

Комитет полагает, что в случае принятия проекта федерального закона N 984349-6 "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" целесообразно унифицировать и урегулировать на федеральном уровне также основы деятельности и финансирования общественных палат (советов) муниципальных образований, по меньшей мере, городских округов и муниципальных районов.

В этой связи необходимо подчеркнуть, что создание и функционирование муниципальных общественных палат (советов) как субъектов общественного контроля является своеобразным индикатором развития гражданского общества и показателем поддержки их деятельности со стороны органов местного самоуправления. Надо подчеркнуть, что возможность наличия общественных палат (советов) в муниципальных образованиях уже предусматривается Федеральным законом от 21 июля 2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

Наиболее важным представляется общая регламентация в Федеральном законе порядка формирования общественных палат (советов) муниципальных образований. Представляется, что они должны состоять из лиц, представляющих пользующихся доверием жителей общественные организации (иные некоммерческие организации), территориальное общественное самоуправление, и работающих на местном уровне в данном конкретном муниципальном образовании. Следует определить роль главы и представительного органа муниципального образования в ее формировании. Например, по аналогии с представленным проектом федерального закона, одна треть состава может утверждаться главой муниципального образования, одна треть - представительным органом муниципального образования, и одна треть утвержденными главой и представительным органом муниципального образования членами общественной палаты (совета) из числа кандидатур, представленных местными общественными объединениями, зарегистрированными на территории муниципального образования. Также необходимо регламентировать участие общественных палат (советов) городских округов и муниципальных районов в формировании общественной палаты субъекта Российской Федерации.

На основании вышеизложенного Комитет поддерживает указанный законопроект с учетом замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев