Пояснительная записка к проекту федерального закона N 157764-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части установления дополнительных гарантий деятельности профессиональных союзов" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 157764-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части установления дополнительных гарантий деятельности профессиональных союзов"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части установления дополнительных гарантий деятельности профессиональных союзов" направлен на существенное увеличение прав профессиональных союзов при осуществлении ими деятельности. Очевидно, что действующее законодательство о профессиональных союзах является во многом декларативным, а многие полномочия профессиональных союзов существуют лишь в теории.

В целях реализации первостепенной задачи профессиональных союзов по представлению интересов лиц, объединившихся в такие союзы, настоящий законопроект устанавливает ряд важнейших новелл.

Во-первых, настоящим проектом федерального закона устанавливается право профессиональных союзов по обращению в суды с исками в защиту неопределенного круга лиц.

Действующая редакция статьи 46 Гражданского процессуального кодекса России устанавливает правило, согласно которому в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В частности, законодательство устанавливает возможность обращения в защиту неопределенного круга лиц в случаях, установленных Федеральным конституционным законом 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", статьей 45 Гражданского процессуального кодекса России, устанавливающего право прокурора обращаться в суд с защитой прав неопределенного круга лиц, Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных", предоставляющего Роскомнадзору право обращаться за защитой неопределенного круга лиц и т.д.

Тем не менее, среди таких организаций нет профессиональных союзов, поскольку возможность обращаться в защиту неопределенного круга лиц имеется лишь в случаях, когда это прямо предусмотрено федеральным законом.

Более того, в статья 23 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" содержится следующая норма: "В случаях нарушения законодательства о труде профсоюзы вправе по просьбе членов профсоюза, других работников, а также по собственной инициативе обращаться с заявлениями в защиту их трудовых прав в органы, рассматривающие трудовые споры". Фактически это лишает профсоюзы возможности обратиться в суд с иском о защите социально-трудовых прав неопределенного круга лиц. На практике это трактуется как необходимость конкретизации (персонификация) лиц, в защиту которых обращается профсоюзная организация, даже если инициатива исходит от профсоюза. Это приводит к тому, что профсоюзы в случаях, когда предпринимают попытки защитить права работников от неправомерных действий работодателя (при отсутствии конкретных заявлений с их стороны или указания фамилий тех, чьи права нарушены), не могут выполнить свою главную функцию - функцию защиты социально-трудовых прав работников, предусмотренной статьей 11 указанного Федерального закона.

Это приводит к тому, что суды отказывают профсоюзам в возбуждении гражданского дела, ссылаясь на положения ч. 1 ст. 23 ФЗ "О профсоюзах" и ст. 46 ГПК РФ, указывая на невозможность обращение в суд в интересах неопределенного крута членов профсоюза. Именно отсутствие в указанных нормативных актов слов "вправе обратиться в суд" приводит к такой ситуации (например: Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (п. 11); Определение Костромского областного суда от 21.08.2013 по делу N 33-1385; Определение Верховного Суда РФ от 21.01.2015 N 66-АПГ14-9; Апелляционное определение Московского городского суда от 24.12.2013 по делу N 11-40600 и др.).

Однако в судебной практике встречаются случаи, когда суды признают право профсоюзов по собственной инициативе обращаться с заявлениями в защиту трудовых прав работников в органы, рассматривающие трудовые споры (к примеру: Апелляционное определение Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15.05.2012 по делу N 33-2159/2012; Определение Ленинградского областного суда от 10.04.2013 N 33-1572/2013).

Все эти обстоятельства создают серьезные проблемы в сфере защиты профсоюзами социально-трудовых прав работников и иных лиц, являющихся членами профсоюза. Защита прав работников при отсутствии заявлений о защите их прав ставится в зависимость от понимания указанных норм конкретным судом. Да и немаловажное значение имеет подход к этому вопросу Верховного Суда России, установленное в указанном определении ВС РФ N 48. При этом нельзя не учитывать в этом вопросе и правовую позицию Конституционного суда России по вопросу, касающегося возможности общественных объединений обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, который указал следующее: "...Согласно ст. 30 (ч. 1) Конституции РФ каждый имеет право на объединение, в том числе для защиты своих интересов, а ст. 46 (ч. 1) Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Названные конституционные положения не исключают в случаях, предусмотренных законом, возможность защиты интересов лиц посредством обращения в суд образуемых ими объединений, но при этом не обязывают федерального законодателя предоставлять любому объединению право обращения в суд в защиту интересов его участников, а равно право их процессуального представительства (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2011 года N 192-О-О). Отсутствие у того или иного объединения таких процессуальных прав не умаляет право каждого обратиться в суд самостоятельно" (См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21.06.2011 N 816-О-О// СПС Kонсультант Плюс).

Таким образом, указанный правовой пробел заключается в отсутствии нормативного закрепления соответствующих прав профсоюзов.

Вместе с тем, в силу особых договорных отношений между работодателями и работниками, где не существует равенства сторон договора (в отличие от гражданско-правовых отношений), и где работники всегда являются более слабой стороной заключенного трудового договора, в силу объективных и субъективных обстоятельств, последние - зачастую опасаются писать заявления в профсоюз с просьбой защитить их права. Страх потерять работу или ощутить давление со стороны работодателя, вынуждает их, как правило, отказываться от подачи личных заявлений в органы по рассмотрению трудовых споров, включая судебные органы. Получается парадокс: работники обращаются в профсоюз устно, или профсоюз самостоятельно усматривает в действиях работодателя, в том числе, в принимаемых им решениях или локальных нормативных актах, где имеет место нарушение социально-трудовых прав работников и др. членов профсоюза. На основании ст. 370 ТК РФ профсоюз, к примеру, использует все установленные законом рычаги воздействия на работодателя. Требования профсоюза в порядке ст. 370 ТК РФ работодатель игнорирует, органы федеральной инспекции труда "идут на поводу работодателя" (по разным причинам, включая субъективные), прокуратура пересылает жалобу обратно в инспекцию (тоже по ряду причин) и т.д. и т.п. При этом в дальнейшем профсоюз "натыкается" на непреодолимую преграду: в суд обратиться он не может (а если обращается, суды ссылаются на отсутствие у него права на защиту социально-трудовых прав неограниченного круга лиц), и нарушение прав работников начинают носить стабильный характер, а работодатели чувствуют себя безнаказанными. И как следствие: работники обвиняют профсоюз в неспособности защитить их права.

И кроме того, имеющаяся судебная практика, как указывалось выше, придает ситуации двусмысленность, и, как результат, страдают люди, теряя веру в справедливость. Да и несомненно, сложившаяся правовая ситуация снижает желание людей вступать в профсоюзы. Они превращаются в организации, раздающие подарки членам профсоюза к праздникам, организуют самодеятельность, конкурсы и т.п. Фактически перестают выполнять свою главную функцию - защиты социально-трудовых прав, объединившихся в данную организацию лиц.

В результате законодатель начинает подменять профсоюзы производственными советами (ст. 22 ТК РФ) и студенческими советами (п. 1 ч. 6 ст. 26 ФЗ N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" Далее - ФЗ "Об образовании в РФ"). А студенты, как правило, объединяются и в профсоюзные организации в вузах, но тогда они могут быть "непослушными", а студенческие советы послушны и на практике действуют в интересах руководства образовательной организации. Их лидеры часто дополнительно финансируются со стороны руководства и нередко вытесняют профсоюзы (например, профсоюзы, объединяющие, как работников, так и обучающихся, так и профсоюзные организации студентов). Более того, согласно ч. 3 ст. 30 ФЗ "Об образовании в РФ" при принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права обучающихся и работников образовательной организации, учитывается мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся (то есть всегда - обязательно), а также в порядке и в случаях, которые предусмотрены трудовым законодательством, представительных органов работников (имеются в виду профсоюзы) (при наличии таких представительных органов). Фактически, если затрагиваются права обучающихся и работников, то к профсоюзу работодатель обращается в исключительных случаях. То есть локальные нормативные акты, затрагивающие как права обучающихся, так и работников, не учитывают мнение профсоюзов, если это не предусмотрено трудовым законодательством. Тем самым нивелируется суть и значение профсоюза, как представителя и защитника прав работников и обучающихся. Профсоюзы становятся непопулярными, а работники и обучающиеся фактически утрачивают возможность выполнять свои функции, предоставленные им законом "О профсоюзах".

К примеру, работодателем, являющимся образовательной организацией высшего образования, объявляется конкурс на замещение должностей профессорско-преподавательского состава (издается приказ по вузу, размещается объявление на сайте), где в нарушение положений ст. 332 ТК РФ указывается, что по результатам конкурса будут заключены трудовые договоры на срок 4, 5 месяца, хотя по указанной норме возможно заключение как срочных трудовых договоров, так и договоров на неопределенный срок. Через 4, 5 месяца вуз не прекращает свою деятельность, продолжает работать в обычном режиме; студенты зачислены и обучаются и нет никаких оснований утверждать, что работа избранных преподавателей будет носить срочный характер. Люди боятся жаловаться понимая, что имеется серьезное влияние на ученые советы со стороны руководства вуза, где проходит процедура избрания (хотя выражают свое недовольство профсоюзу и просят их защитить в устной форме, одновременно выражая просьбы не называть их фамилии). Более того, не возбраняется участвовать в конкурсе лицам, которые только хотят стать работниками данного вуза и юридически представляют собой "будущих" работников (они также фактически не будут подавать жалобы, да и не являются работниками данного вуза или членами профсоюза). А профсоюз, не может защитить не "своих работников" (обезличено), ни тех, кто может ими стать в силу несовершенства указанной нормы. И после прохождения конкурса работодатель заключает с избранными кандидатами на должности исключительно срочные трудовые договоры, настаивая на том, что данное условие (незаконное) было заранее обозначено в приказе и в объявлении, и формально "по желанию работников". Противоречить - боятся из-за страха потерять работу, поэтому люди смиряются и заключают трудовые договоры, в свою очередь, выражая недовольство профсоюзу тем, что тот не смог их защитить (в устной форме - по тем же причинам). Получается замкнутый круг. Думается, что при существовании нормы, позволяющей профсоюзу защищать социально-трудовые права неопределенного круга лиц в суде, этого бы не случилось. Потому что остается последняя надежда: на профессионализм суда и особую значимость его решения. Но это невозможно согласно вышеуказанным обстоятельствам.

Таким образом, с учетом изложенного законопроектом предлагается закрепить право профессиональных союзов обращаться в интересах неопределенного круга лиц, что является важнейшей гарантией их деятельности и реальной защиты прав трудящихся.

Во-вторых, Представляется логичным, исходя их положений норм международного права, которые действуют на территории РФ, изменить понятийную категорию "профессиональные союзы", установленную ч. 1 ст. 2 ФЗ "О профсоюзах".

Сравнительный анализ понятия "профсоюз" в российском законодательстве и в нормах международного права приводит к выводу о том, что международные нормы рассматривают профсоюз как более широкое понятие, которое не "привязывается" исключительно к производственным интересам. В законе РФ под профсоюзом понимается добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов (ч. 1 ст. 2 ФЗ "О профсоюзах").

Международные нормативно-правовые акты, в частности, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах к примеру, устанавливает,что участвующие в нем государства обязуются обеспечить:

- право каждого человека создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору при единственном условии соблюдения правил соответствующей организации. Пользование указанным правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для ограждения прав и свобод других.

В качестве аргумента можно также привести также положения п. 4 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948), согласно которому каждый человек имеет право создавать профессиональные союзы и входить в профессиональные союзы для защиты своих интересов.

Тем самым, действующее национальное законодательство сужает круг лиц, объединяемых в профессиональные союзы. Следовательно, граждане, которые являются безработными, или иные лица, которые хотят объединиться для защиты своих социально-трудовых прав (мигранты, работники какой-либо диаспоры, которые не обязательно связаны производственными и профессиональными интересами и др.) не могут объединяться в профсоюзы. Они могут объединяться лишь в рамках создания общественных организаций, возможности которых в разы меньше, чем у профсоюзов. Тем не менее, профсоюзы безработных созданы в Англии, Канаде, Дании, Франции, предпринимались даже попытки образования Интернационала безработных.

Таким образом, законопроектом предлагается:

а) изложить часть 1 статьи 2 ФЗ "О профсоюзах" в следующей редакции: "Профсоюз - это добровольное общественное объединение граждан, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов". И далее по тексту.

б) изложить первое предложение ч. 2 ст. 2 ФЗ "О профсоюзах" в следующей редакции: "Каждый достигший возраста 14 лет имеет право по своему выбору создавать профсоюзы для защиты своих прав и интересов в социально-трудовой сфере, вступать в них, заниматься профсоюзной деятельностью и выходить из профсоюзов. Это право реализуется свободно, без предварительного разрешения".

В-третьих, законопроектом устраняется существенный пробел норм действующего законодательства, регулирующих деятельность профсоюзов, которые сводят "на нет" все ими предпринимаемые действия, ввиду отсутствия правил, препятствующих "сращиванию" профсоюзной организации с работодателем.

Так, законодательство России содержит неопределенные нормы в части запретов и ограничений в отношении невозможности возглавлять профсоюз работниками, которые в организациях занимают руководящие должности и в силу осуществления своих трудовых функций обязаны представлять интересы работодателя. В результате на практике зачастую происходит то, что, к примеру, директор, ректор, проректор или иной руководитель, руководители структурных подразделений, заключающие от имени работодателя трудовые договоры с работниками, гл. бухгалтер и др. зачастую возглавляют профсоюзные организации, о чем свидетельствуют многочисленные примеры во многих городах России. Это не может не привести и приводит в реальности к конфликту интересов (между работниками и работодателями). Профсоюз становится "карманным" и никаких интересов работников, как правило, он защищать не будет. Тем не менее, формально норма закона выполнена: профсоюз организован и действует в конкретной организации. Это приводит к тому, что нажимая на "теневые рычаги", используя прямые и завуалированные угрозы - при существовании "неудобного профсоюза" - работодатели делают попытки создания альтернативных профсоюзов в организациях и на предприятиях, что позволяет им осуществлять свою деятельность без оглядки на профсоюзы). Известны случаи, когда работодатели инициировали создание в организации альтернативного профсоюза и осуществляли попытку заставить людей перейти в него под различными предлогами, угрозами и т.д..

Кроме того, норма статьи 13 Федерального закона "О профсоюзах", запрещающая ведение переговоров и заключение соглашений и коллективных договоров от имени работников лицами, представляющими работодателя, не запрещает, чтобы работодатель вел коллективные переговоры с лицами, формально представляющими работников, но занимающими руководящие должности (уровня руководителя организации, его заместителя или иного руководящего работника).

Вместе с тем, в качестве примера можно привести положительный опыт страны, где профсоюзы занимают немаловажное место в общественной жизни. Например, в Великобритании для того, чтобы профсоюз приобрел все права, связанные с защитой интересов работников, он должен быть сертифицирован в качестве независимого специальным должностным лицом. Споры по поводу справедливости такой сертификации могут рассматриваться в апелляционном трудовом трибунале, который установил ряд критериев независимости профсоюза, к которым, в частности, относятся: история создания, членская база профсоюза, его финансовое положение, предоставление льгот со стороны работодателя, история коллективных переговоров, организационная структура и др.

Таким образом, законопроектом предлагается дополнить ст. 5 Федерального закона "О профсоюзах" частью 3 и изложить ее в следующей редакции: "Запрещается возглавлять профсоюзную организацию, вести коллективные переговоры, заключать соглашения и коллективные договоры от имени работников лицам, осуществляющим права и обязанности работодателя в трудовых отношениях или занимающими должности работников, которые в силу своих должностных обязанностей уполномочены представлять работодателя в трудовых отношениях в порядке, установленном трудовым законодательством, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица (организации) и локальными нормативными актами", одновременно внеся корреспондирующие изменения в статью 13 указанного федерального закона.

В-четвертых, практика применения Трудового кодекса РФ показывает, что некоторые его статьи вызывают неоднозначное толкование, а порой наполнены противоречивым содержанием. Указанные обстоятельства снижают эффект правоприменительной деятельности данного Федерального закона, исключают при определенных обстоятельствах применение целого ряда статей (статьи 36-51) и глав 6, 7.

В соответствии со статьей 40 ТК коллективный договор является правовым актом, регулирующим социально-трудовые отношения в организации. Даже при недостижении согласия между работниками и работодателем (в лице их представителей) коллективный договор должен быть подписан на согласованных условиях. Конструкция данных предложений изложена в императивной форме, не допускающих иных толкований. Модель коллективного договорного регулирования трудовых отношений в условиях социально-ориентированной рыночной экономики признана законодательно как основа действующего механизма социального партнерства. Но без юридического закрепления прав и обязанностей работников и работодателя в коллективном договоре - реальная возможность согласованного установления условий труда сводится к нулю. Во многих организациях коллективные договоры не заключены. По мнению работодателей - они обязаны это делать лишь при проявлении инициативы работников, в лице их представителей. Сами же они такой инициативы не проявляют, хотя наделены таким правом и обязанностью (ст. 22 ТК).

Для повышения правовых гарантий трудовых прав работников, необходимо детализировать правовые нормы, касающиеся заключения коллективного договора и соглашения, сделать их регулирование законом в общеобязательном порядке. Это решение не будет противоречить закону, учитывая, что коллективный договор сочетает в себе черты договора и нормативно-правового акта. Понуждение к заключению договора, когда обязанность его заключить предусмотрена законом, применяется, например, в статье 67 ТК РФ ("Трудовой договор заключается в письменной форме..." и даже в гражданско-правовых отношениях (ст. 421 ГК РФ). Если говорить о коллективном договоре как о правовом акте, то таким нормативным актом являются, например, правила внутреннего трудового распорядка, за отсутствие которых, в отличие от коллективного договора, работодатель будет нести дисциплинарную, административную ответственность. В недалеком прошлом даже при плановой экономике КЗоТ обязывал заключать коллективного договора ежегодно, иначе должностные лица могли быть привлечены к установленной законодательством ответственности. Многие социально-трудовые права работников должны быть реализованы только через коллективный договор, о чем имеются прямые предписания закона о включении в коллективный договор тех или иных положений.

Учитывая изложенное, предлагается статью 24 Трудового кодекса РФ "Основные принципы социального партнерства" абзац 11 изложить в следующей редакции: "Обязательность заключения и выполнения коллективных договоров, соглашений". Так как структура и содержание коллективного договора, заключаемого в организациях, не всегда содержит необходимые обязательства сторон социального партнерства по наиболее важным вопросам, регулирующим социально-трудовые отношения, предлагается в статье 41 ТК РФ "Содержание и структура коллективного договора" в части второй исключить слово "могут" и записать: "В коллективный договор включаются обязательства работников и работодателя по следующим вопросам:"

Аналогично изложить статью 46 ТК РФ "Содержание и структура соглашения: в части 2 - слово "могут". Предлагаемая законопроектом редакция: "В соглашение включаются взаимные обязательства сторон по следующим вопросам:"

Незначительные изменения в Трудовом кодексе РФ позволят снять проблему в заключении коллективного договора закрепить обязательность наличия такого локального правового акта, регулирующего социально-трудовые отношения в каждой организации, равно как и соглашения - на всех уровнях социального партнерства.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части установления дополнительных гарантий деятельности профессиональных союзов"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части установления дополнительных гарантий деятельности профессиональных союзов" не повлечет дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части установления дополнительных гарантий деятельности профессиональных союзов"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части установления дополнительных гарантий деятельности профессиональных союзов " не потребует признания утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию актов федерального законодательства.