Заключение Общественной палаты РФ на проект федерального закона N 955220-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части компенсации за утрату права, зарегистрированного в Едином государственном реестре прав и Едином государственном реестре недвижимости) (не действует)

Заключение Общественной палаты РФ
на проект федерального закона N 955220-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(в части компенсации за утрату права, зарегистрированного в Едином государственном реестре прав и Едином государственном реестре недвижимости)

Досье на проект федерального закона

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта федерального закона N 955220-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части компенсации за утрату права, зарегистрированного в Едином государственном реестре прав и Едином государственном реестре недвижимости) (далее - законопроект, проект закона).

Данный законопроект разработан Минэкономразвития России и внесён в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

В общественной экспертизе законопроекта приняли участие члены Общественной палаты Российской Федерации, члены научно-консультативного совета при Общественной палате Российской Федерации, представители органов государственной власти, адвокатского и научного сообщества.

По результатам общественной экспертизы принято заключение Общественной палаты Российской Федерации.

Предметом общественной экспертизы являются нормы законопроекта, направленные на совершенствование механизма компенсации за утрату права, зарегистрированного в Едином государственном реестре прав и Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН).

Нормы, закрепляющие право граждан на компенсацию за утрату права собственности на жилое помещение, введены в российское законодательство (Федеральный закон от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним") в 2004 г. Данные нормы были включены в главу под названием "Ответственность при государственной регистрации прав на недвижимое имущество", что сразу вызвало дискуссии в юридическом сообществе о правомерности существования данного института и его правовой природе.

Общее правило об обязанности органов государственной власти возмещать в полном объеме убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц, закреплено в ст. 15, 16 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В этой связи вызывает большие сомнения правомерность и необходимость существования параллельного с общим принципом возмещения убытков в полном объеме органами государственной власти механизма ограниченной по размеру компенсации за утрату права собственности. При этом следует отметить, что за более чем 10 лет существования данной нормы накопилась значительная правоприменительная практика, подтверждающая её несовершенство.

Проектом закона предлагается внести изменения в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и в Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

В соответствии с законопроектом собственнику жилья и/или добросовестному приобретателю предоставляется право на получение за счет казны Российской Федерации однократной компенсации за утрату права собственности на жилое помещение. Устанавливаются основания и порядок предоставления компенсации, а также размер компенсации - не более 1 миллиона рублей.

Как указано в пояснительной записке к законопроекту, он разработан в целях реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2015 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в связи с жалобой граждан В.А. Князик и П.Н. Пузырина".

В июле 2015 г. был принят Федеральный закон от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", в ст. 68 которого основания выплаты компенсации собственнику жилого помещения и/или добросовестного приобретателя были существенно пересмотрены.

Ниже представлена сравнительная таблица ст. 31.1 Федерального закона от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и ст. 68 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Основания выплаты компенсации

N	Ст. 31.1	Ст. 68
1.	Компенсация выплачивается собственнику жилого помещения, который не вправе истребовать его от добросовестного приобретателя	Компенсация выплачивается физическому лицу - собственнику единственного пригодного для постоянного проживания жилого помещения
2.	Компенсация выплачивается добросовестному приобретателю, от которого было истребовано жилое помещение	Компенсация выплачивается добросовестному приобретателю, от которого было истребовано единственное пригодное для постоянного проживания жилое помещение
3.	Компенсация выплачивается при наличии вступившего в законную силу решения суда о возмещении вреда, причиненного в результате утраты имущества	Компенсация выплачивается при наличии вступившего в законную силу решения суда о возмещении данным лицам третьими лицами вреда в результате утраты имущества
4.	Компенсация выплачивается, если взыскание по исполнительному листу не производилось в течение одного года со дня начала исчисления срока предъявления документа к исполнению	Компенсация выплачивается, если взыскание по исполнительному производству прекращено, в случае:
4.1.		1) смерти должника-гражданина, объявления его умершим или признания безвестно отсутствующим, если установленные судебным актом, актом другого органа или должностного лица требования или обязанности не могут перейти к правопреемнику и не могут быть реализованы доверительным управляющим, назначенным органом опеки и попечительства;
4.2.		2) внесения записи об исключении юридического лица (должника-организации) из Единого государственного реестра юридических лиц
5.	Размер компенсации исчисляется из суммы, составляющей реальный ущерб	-
6.	Размер компенсации не более одного миллиона рублей	Размер компенсации не более одного миллиона рублей
7.	Порядок выплаты компенсации устанавливается Правительством Российской Федерации	-
8.		Российская Федерация имеет право регрессного требования

Законопроект вносит структурные изменения в Федеральный закон от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", заменив ст. 68 на главу 10.1 "Компенсация за утрату права, зарегистрированного в Едином государственном реестре недвижимости".

Сущностные же изменения сводятся к дополнению нормы, изложенной в настоящее время в ст. 68 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", указанием на то, что однократная компенсация выплачивается независимо от наличия оснований для привлечения органа, осуществляющего государственную регистрацию прав, к ответственности за незаконные действия (бездействие), связанные с государственной регистрацией прав на жилое помещение.

Дублирующие изменения, уже внесенные в Федеральный закон от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", предлагается внести и в Федеральный закон от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Общественная палата Российской Федерации считает необходимым и важным совершенствование института защиты прав собственников жилых помещений и добросовестных приобретателей, утративших право, зарегистрированное в ЕГРН.

Наличие серьезных сложностей, связанных с фактическим получением компенсации за счет средств казны Российской Федерации, в настоящее время подтверждается данными Министерства финансов Российской Федерации. Количество исполнительных документов, поступивших от собственников жилых помещений, которые не вправе истребовать имущество от добросовестных приобретателей, а также и от добросовестных приобретателей, от которых истребовано жилое помещение, о взыскании компенсации за счет средств казны Российской Федерации составило:

в 2013 году - 14 исполнительных листов на сумму 13 273 023,50 руб.;

в 2014 году - 10 исполнительных листов на сумму 7 374 298,0 руб.;

в 2015 году - 19 исполнительных листов на сумму 15 806 011,96 руб.

Однако разработанный законопроект не улучшает положение собственников и добросовестных приобретателей единственного пригодного для проживания жилого помещений.

Существующий в настоящее время институт компенсации за утрату права собственности на жилое помещение фактически подменяет заложенный в Гражданском кодексе Российской Федерации механизм полного возмещения убытков в связи с неправомерными действиями и актами органов государственной власти (внесение в ЕГРН сведений, не соответствующих действительности - это неправомерный акт органа государственной власти) и создает у граждан ложное ощущение защищенности.

По мнению Общественной палаты Российской Федерации, необходимо создавать механизмы, позволяющие успешно реализовывать на практике общий принцип полного возмещения убытков, причиненных органами государственной власти гражданам, в т.ч. и собственникам жилых помещений и добросовестным приобретателям. В этой части Общественная палата Российской Федерации представляла своё подробное заключение, утверждённое решением Общественной палаты Российской Федерации (Протокол N 107-П от 30.09.2015 г.).

Вместо этого авторы законопроекта существенно сузили основания выплаты компенсации собственнику жилого помещения и добросовестному приобретателю даже по сравнению с действующей редакцией Федерального закона от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", что наглядно демонстрирует вышеуказанная сравнительная таблица.

Так, законопроект не учитывает ряд ситуаций, при которых собственник жилого помещения и/или добросовестный приобретатель по не зависящим от него причинам не может получить возмещение вреда, причиненного в результате утраты жилого помещения. Например, в связи с окончанием исполнительного производства, взыскание по которому не производилось или произведено частично (например, взыскали 20 тысяч из двух миллионов), в связи с отсутствием у должника имущества и безрезультативностью всех принятых мер по его розыску.

Более того, как уже отмечалось в заключении на законопроект Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, право на получение компенсации фактически может возникнуть только при одновременном соблюдении следующих условий:

- пострадавшее лицо утратило единственное пригодное для проживания помещение;

- было решение суда о возмещении вреда, причиненного в результате утраты имущества;

- взыскание по исполнительному документу по этому решению прекращено;

- должник, обязанный возместить убытки пострадавшему лицу, умер или признан безвестно отсутствующим, и установлено, что его обязанности не могут перейти к правопреемнику (либо если должник - юридическое лицо, запись о нём должна быть исключена из Единого государственного реестра юридических лиц).

Одновременное соблюдение всех вышеуказанных условий встречается достаточно редко, что на практике приведет к невозможности получения компенсации большинством собственников жилых помещений и/или добросовестными приобретателями.

Остаётся неразрешённым вопрос, из какого именно бюджета будет выплачиваться компенсация гражданам, и будут ли практически выделяться для этой инициативы деньги из бюджета. Вызывает сомнения тщательность проработки финансово-экономического обоснования к законопроекту.

Авторы законопроекта отмечают, что в связи с отсутствием статистических данных в публичном доступе сделать прогнозные расчеты о возможных объемах выплат за счет казны Российской Федерации не представляется возможным.

Данный довод представляется малоубедительным, поскольку существует возможность получить необходимые статистические данные на основании запросов, а также на основании реальных статистических данных произвести финансово-экономический расчет бюджетных расходов на введение в действие законопроекта.

23 июня 2015 года Президент Российской Федерации, выступая на пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации, высказал свою позицию по вопросу о защите интересов добросовестных приобретателей недвижимости: "Убеждён, что если речь идёт действительно о добросовестном приобретателе, а проблемы возникли из-за ненадлежащего исполнения органами власти своих функций, то добросовестный приобретатель должен быть освобождён от любых проблем, которые с этим связаны. Государство допустило ошибку - и государство обязано эту ошибку решать самостоятельно".

На том же заседании Президент РФ сказал: "Право гражданина, если у него отберут жильё, обратиться с регрессным иском к тому, кто его надул, не имеет никакой перспективы решения, потому что человека просто загоняют по этим самым судебным инстанциям. Поэтому это не решение проблемы, это профанация".

Общественная палата Российской Федерации обращает внимание, что законопроект вступает в противоречие с позицией главы государства, поскольку нормы законопроекта действительно заставят граждан, утративших недвижимость, пройти не менее трех судебных процедур: судебный процесс по делу об изъятии у них недвижимости, разбирательство по делу о взыскании возмещения вреда с мошенников и судебный процесс по делу о взыскании компенсации в случае смерти мошенников с казны Российской Федерации.

Таким образом, Общественная палата Российской Федерации не поддерживает принятие проекта федерального закона N 955220-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части компенсации за утрату права, зарегистрированного в Едином государственном реестре прав и Едином государственном реестре недвижимости).