Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов на проект федерального закона N 1040802-6 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование)" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
на проект федерального закона N 1040802-6 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование)"

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование)" предусматривается установление унифицированной системы нормативно-правового регулирования правил исчисления, уплаты и администрирования налогов, сборов налогового типа и страховых взносов на обязательное социальное страхование, которая в несколько ином формате уже действовала в период 2002-2009 годов. Предлагаемыми законопроектом изменениями устанавливается нормативно-правовой порядок администрирования страховых взносов на обязательное социальное страхование, аналогичный действующему в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (далее - Кодекс) в отношении налогов и сборов, а также передача полномочий по их администрированию от государственных внебюджетных фондов налоговым органам.

В этих целях в часть I Кодекса вводится новый вид обязательных платежей - "федеральные страховые взносы", к которым относятся страховые взносы на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование.

При этом проектируемыми изменениями предусматривается, что Кодексом будет осуществляться регулирование страховых взносов на обязательное социальное страхование, за исключением страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, нормативно-правовое регулирование которых осуществляется другими законодательными актами Российской Федерации.

Часть II Кодекса дополняется новым разделом XI "Страховые взносы", в составе которого вводится новая глава 34 "Уплата страховых взносов".

В связи с предлагаемым изменением нормативно-правового регулирования страховых взносов на обязательное социальное страхование, которое реализуется положениями настоящего законопроекта, а также проектом федерального закона N 1040799-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование)" (далее - проект федерального закона N 1040799-6), комитет выражает свою особую позицию.

Комитет полагает, что с учетом особой природы страховых взносов на обязательное социальное страхование, а также того, что отдельные особенности в части администрирования страховых взносов устанавливаются, в том числе, федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, правильнее было бы устанавливать нормативно-правовое регулирование по администрированию страховых взносов на обязательное социальное страхование отдельным федеральным законом, как это в настоящий период осуществляется в рамках Федерального закона от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" (далее - Федеральный закон N 212-ФЗ).

По вносимым законопроектом изменениям комитет имеет следующие замечания.

В связи с введением нового вида обязательных платежей все положения Кодекса, содержащие ссылку о нормативно-правовом регулировании видов обязательных платежей (налогов и сборов), дополняются новым видом -"страховые взносы".

Однако при этом, наименование системы законодательства Российской Федерации об обязательных платежах, которое формулируется в главе I и соответствующих статьях данной главы действующей редакции Кодекса как "Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах" не меняется, равно как и при соответствующих ссылках на указанное понятие во всех редактируемых положениях Кодекса и наименованиях его структурных единиц.

Такой подход нарушает логику единообразного содержательного и структурного построения норм регулирования по отношению ко всем видам обязательных платежей, вносит противоречивость в отсылочные положения соответствующих норм Кодекса.

Комитет считает необходимым в данном случае соблюсти единый подход и дополнить наименование системы законодательства Российской Федерации о налогах и сборах вводимым законопроектом новым видом обязательных платежей ("страховые взносы").

По статье 1 законопроекта.

Предлагаемыми изменениями в Кодексе по аналогии для налогов и сборов устанавливается, что в "необходимых случаях" могут предусматриваться льготы по страховым взносам и основания для их использования плательщиками страховых взносов.

В этих целях пунктами 10, 12, 13, 39, 43, 68 статьи 1 законопроекта в часть I Кодекса вносятся соответствующие изменения.

Так в пункте 10 положение статьи 12 действующей редакции Кодекса ("Система налогов и сборов в Российской Федерации") в части того, что специальные налоговые режимы могут предусматривать освобождение от уплаты отдельных федеральных региональных и местных налогов и сборов (абзац второй пункта 7), предлагается распространить, в том числе, и на страховые взносы.

Пунктом 12 в проектируемой новой статье 17.1 Кодекса ("Общие условия установления страховых взносов") вводится положение, что "в необходимых случаях при установлении страховых взносов настоящим Кодексом могут также предусматриваться льготы по страховым взносам и основания для их использования плательщиками страховых взносов".

Пунктом 13 положение статьи 18 Кодекса ("Специальные налоговые режимы") в части того, что специальные налоговые режимы могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения и освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов (абзац второй пункта 1), предлагается распространить, в том числе, и на страховые взносы.

Пунктом 39 пункт 1 статьи 52 Кодекса ("Порядок исчисления налога") дополняется положением, в соответствии с которым "плательщик страховых взносов самостоятельно исчисляет сумму страховых взносов, подлежащую уплате за расчетный период, исходя из базы для исчисления страховых взносов, тарифа и льгот".

Пунктом 43 статья 56 Кодекса ("Установление и использование льгот по налогам и сборам"), в которой определяется понятие льгот по налогам и сборам, а также порядок их установления и использования, дополняется аналогичным положением в отношении страховых взносов следующего содержания:

"Льготами по страховым взносам признаются предоставляемые отдельным категориям плательщиков страховых взносов предусмотренные настоящим Кодексом преимущества по сравнению с другими плательщиками этих взносов.

Основания, порядок и условия применения льгот по страховым взносам не могут носить индивидуальный характер.

Плательщики страховых взносов вправе отказаться от использования льготы либо приостановить ее использование на один или несколько расчетных периодов, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Льготы по страховым взносам устанавливаются и отменяются настоящим Кодексом."

Пунктом 68 пункт 1 статьи 80 Кодекса ("Налоговая декларация") дополняется положением о расчете страховых взносов, составляемого плательщиками страховых взносов, в котором наряду с другими данными должны представляться сведения об используемых льготах.

То есть в соответствии с этими новеллами законодательно закрепляется возможность освобождения от уплаты страховых взносов на обязательное социальное страхование, а также установление льгот для плательщиков страховых взносов.

Комитет считает закрепление в законодательстве постоянных норм, предусматривающих возможность освобождения от уплаты страховых взносов на обязательное социальное страхование и установление льгот для отдельных категорий плательщиков страховых взносов, недопустимым.

Налоговая система и система обязательного социального страхования в основе своего построения и функционирования имеют совершенно различные принципы и критерии.

Установление любых льгот и преференций по страховым взносам на обязательное социальное страхование концептуально противоречит одному из базовых принципов обязательного социального страхования, - эквивалентности уплаченных взносов и объема страховых выплат, пособий и услуг для каждого застрахованного лица (индивидуально-возмездный характер). Установление льгот здесь, равно, как и регрессивной (или прогрессивной) шкалы, ведет к нарушению и другого принципа социального страхования, - принципа равенства прав застрахованных лиц, так как напрямую отражается на объемах их прав по страховому обеспечению.

Финансирование установленных законодательством обязательств по обязательному пенсионному, социальному и медицинскому страхованию осуществляется за счет общего платежа от фонда оплаты труда в форме взноса конкретного страхователя в отношении конкретного застрахованного лица. И если этот взнос обеспечивает соответствующие права застрахованного в полном объеме, то те же самые права в отношении застрахованного, работающего в организации, для которой установлен льготный, то есть пониженный тариф страховых взносов, могут быть обеспечены исключительно за счет тех, кто таких льгот не имеет.

Кроме того, принципиальное отличие страховых взносов от налогов и сборов также и в том, что взносы на обязательное социальное страхование имеют целевой, "окрашенный" характер.

При принятии Федерального закона N 212-ФЗ в целях смягчения перехода на уплату страховых взносов по новым тарифам и правилам для отдельных категорий плательщиков страховых взносов были установлены пониженные тарифы на переходный период. То есть пониженные тарифы страховых взносов, как преференция для отдельных категорий плательщиков, устанавливалась исключительно на переходный, ограниченный период времени. К сожалению, в дальнейшем по инициативе Правительства Российской Федерации вносились изменения по расширению перечня отдельных категорий плательщиков и продлению периода, на который устанавливались для них пониженные тарифы страховых взносов.

Однако, с учетом принципиальной позиции комитета, который последовательно возражал против предоставления преференций по уплате страховых взносов любым категориям плательщиков страховых взносов через систему обязательного социального страхования, в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 года N 2524-р, было определено, что основным принципом тарифно-бюджетной политики в системе обязательного социального страхования является установление единых тарифов страховых взносов в отношении всех категорий работодателей, а в случае принятия решений о государственной поддержке отдельных секторов экономики должны предоставляться меры такой поддержки, не затрагивающие систему обязательного социального страхования.

Начиная с 2014 года в Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации, ежегодно утверждаемых Правительством Российской Федерации на очередной финансовый год и соответствующий плановый период, в части, посвященной определению политики по страховым взносам на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование, также устанавливалось, что в случае необходимости поддержки отдельных секторов экономики будут предоставляться иные меры государственной поддержки, не затрагивающие систему обязательного социального страхования.

Таким образом, предлагаемые законопроектом нормы по установлению льгот в отношении страховых взносов на обязательное социальное страхование, либо освобождению от их уплаты, противоречат, в том числе, и утвержденным программным документам Правительства Российской Федерации.

Принимая во внимание изложенное, комитет считает необходимым исключить из законопроекта вышеуказанные положения, предусматривающие возможность освобождения от уплаты страховых взносов на обязательное социальное страхование и установление льгот для плательщиков страховых взносов.

В пункте 11 статьи 1 законопроекта пунктом 3 проектируемой новой статьи 15.1 ("Страховые взносы") устанавливается положение, согласно которому не могут устанавливаться страховые взносы на обязательное социальное страхование, не предусмотренные Кодексом.

Однако в таком случае возникает правовая неопределенность, - на основании каких правовых норм в дальнейшем будут регулироваться вопросы уплаты таких платежей, как дополнительные страховые взносы на накопительную пенсию, а также страховые взносы, уплачиваемые лицами, добровольно вступившими в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию.

В пункте 19 статьи 1 законопроекта, которым вносятся изменения в статью 23 Кодекса ("Обязанности налогоплательщиков (плательщиков сборов)"), подпунктом 5 проектируемого нового пункта 3.4 указанной статьи устанавливается, что плательщики страховых взносов обязаны "представлять в налоговые органы и их должностным лицам в случаях и порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом сведения о застрахованных лицах в системе индивидуального (персонифицированного) учета".

Однако случаи и порядок представления плательщиками страховых взносов сведений о застрахованных лицах в системе индивидуального (персонифицированного) учета Кодексом не определяются, они установлены Федеральным законом N 27-ФЗ от 1 апреля 1996 года "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования", соответственно ссылка должна быть на указанный Федеральный закон.

По статье 2 законопроекта.

В статье 419 ("Плательщики страховых взносов") проектируемой новой главы 34 Кодекса, в которой устанавливаются категории плательщиков страховых взносов, следует сделать принципиальное уточнение, что плательщиками страховых взносов являются страхователи, определяемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Кроме того, в абзаце третьем подпункта 1 пункта 1 указанной статьи следует исключить категорию "нотариусы, занимающиеся частной практикой", так как по смыслу указанного пункта данная категория относится к поименованной в этом же пункте категории "физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями".

В проектируемой статье 420 ("Объект обложения страховыми взносами для плательщиков, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам") устанавливается объект обложения страховыми взносами для плательщиков, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам. При этом пунктом 1 статьи устанавливается, что объектом обложения страховыми взносами для плательщиков из указанной категории - организаций и индивидуальных предпринимателей, признаются выплаты и иные вознаграждения, исчисляемые ими в пользу физических лиц в рамках трудовых отношений и гражданско-правовых договоров. Однако, в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования подлежат обязательному социальному страхованию в том числе физические лица, у которых возникают отношения по обязательному социальному страхованию и вне рамок трудовых отношений или договоров гражданско-правового характера (например, - священнослужители). И с выплат и иных вознаграждений которым, должны уплачиваться страховые взносы.

В связи с чем, пункт 1 проектируемый статьи 420 необходимо дополнить положением, что объектом обложения страховыми взносами для плательщиков страховых взносов, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, - организаций и индивидуальных предпринимателей, признаются также выплаты и иные вознаграждения, начисляемые в пользу физических лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Проектируемой статьей 425 ("Тарифы страховых взносов") устанавливаются тарифы страховых взносов на соответствующие виды обязательного социального страхования.

В целях реализации единого подхода в подпунктах 1 и 3 пункта 1 проектируемой статьи следует указать соответствующий вид обязательного социального страхования, на который устанавливается тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (на обязательное пенсионное страхование и на обязательное медицинское страхование).

В абзаце втором подпункта 2 пункта 1 указан неверный вид обязательного социального страхования, кроме того представляется, что уточняющее положение - "в пределах установленной предельной величины базы для исчисления страховых взносов...", содержащееся в абзацах втором и третьем этого же подпункта, является избыточным.

Положение пункта 2 проектируемой статьи о тарифах страховых взносов в 2017-2018 годах для плательщиков страховых взносов, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам (за исключением отдельных категорий плательщиков, для которых установлены пониженные тарифы страховых взносов в переходный период), в целях удобства правоприменения, прежде всего связанного с положениями предлагаемой проектом федерального закона N 1040799-6 новой редакцией статьи 20 Федерального закона от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" в части компенсации выпадающих доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов в связи с применением пониженных тарифов страховых взносов за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, следует выделить в отдельную статью.

Кроме того, в указанном положении следует сделать следующее уточнение в отношении исключаемых из под его регулирования плательщиков страховых взносов, - "для которых установлены пониженные тарифы страховых взносов в переходный период". Однако более целесообразным представляется сделать прямую ссылку об исключаемых категориях плательщиков страховых взносов на следующую проектируемую новую статью Кодекса.

Проектируемой статьей 426 ("Пониженные тарифы страховых взносов") устанавливаются пониженные тарифы страховых взносов для отдельных категорий плательщиков страховых взносов.

С учетом изложенной выше позиции комитета о недопустимости установления льгот и преференций по страховым взносам на обязательное социальное страхование, наименование указанной статьи следует дополнить словами "для отдельных категорий плательщиков страховых взносов в переходный период", по этим же основаниям пункт 1 проектируемой статьи изложить в редакции: "В течение переходного периода применяются пониженные тарифы страховых взносов для следующих плательщиков страховых взносов, указанных в подпункте 1 пункта 1 статьи 419 настоящего Кодекса".

Кроме того, следуя той же позиции, необходимо определить период в течение которого действуют пониженные тарифы страховых взносов, установленные для плательщиков страховых взносов, указанных в подпунктах 10-13 пункта 1 проектируемой статьи 426 (для организаций и индивидуальный предпринимателей в соответствии с Федеральными законами от 28 сентября 2010 года N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково", от 29 ноября 2014 года N 377-ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя", от 29 декабря 2014 года N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации", от 13 июля 2015 года N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток"), - с тем, чтобы по истечении данного периода предусмотреть иные механизмы экономической поддержки для этих категорий плательщиков страховых взносов.

Предлагается установить пониженные тарифы страховых взносов для плательщиков страховых взносов, указанных в подпунктах 10-13 пункта 1 проектируемой статьи 426, на период 2017-2021 годов.

Проектируемой статьей 428 ("Дополнительные тарифы страховых взносов для отдельных категорий плательщиков, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, а также для отдельных категорий работников организаций угольной промышленности") платежи на финансирование доплат к пенсии, установленных Федеральным законом от 27 ноября 2001 года N 155-ФЗ "О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации" и Федеральным законом от 10 мая 2010 года N 84-ФЗ "О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности", именуются страховыми взносами.

Вместе с тем следует отметить, что дополнительные взносы, уплачиваемые в Пенсионный фонд Российской Федерации в соответствии с указанными федеральными законами, не являются обязательным страховым обеспечением по обязательному пенсионному страхованию, имеют особый порядок финансирования и механизм определения размеров. Подмена понятий в указанном предмете правового регулирования недопустима.

Именно на основании особого характера указанных взносов, которые не имеют страховой природы, они не были включены в Федеральный закон N 212-ФЗ, а их регулирование определяется нормами указанных федеральных законов. Тем более, что указанными федеральными законами установлено специальное положение, в соответствии с которым Пенсионный фонд Российской Федерации обеспечивает обособленный учет поступивших взносов.

Данное положение в проектируемой статье не устанавливается, более того, проектом федерального закона N 1040799-6 эти положения указанных федеральных законов предлагается признать утратившими силу.

В связи с изложенными доводами, комитет считает необходимым проектируемую статью 428 Кодекса исключить.

В проектируемую статью 430 ("Порядок исчисления страховых взносов, уплачиваемых плательщиками, производящими выплаты и иные вознаграждения физическим лицам") не включена норма действующей редакции Федерального закона N 212-ФЗ о праве плательщика страховых взносов в пределах расчетного периода зачесть сумму превышения расходов на выплату страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством над суммой начисленных страховых взносов по указанному виду обязательного социального страхования в счет предстоящих платежей по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

В то же время данная норма является исключительно важной в части прав и обязанностей плательщика страховых взносов по уплате страховых взносов по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, так как в соответствии с положениями Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" для страхователей предусмотрен зачетный механизм по уплате страховых взносов по указанному виду обязательного социального страхования (за исключением страхователей, зарегистрированных в субъектах Российской Федерации - участниках Пилотного проекта в части порядка страхового обеспечения застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством). И отсутствие данной нормы в проектируемой статье потенциально ухудшает финансовые возможности плательщиков страховых взносов.

В пункте 8 проектируемой статьи устанавливается, что форма расчета страховых взносов и порядок его заполнения утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов. Однако по вопросам исчисления и уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством действуют нормы регулирования, которые устанавливаются, в том числе, другими Федеральными законами, в частности Федеральными законами "Об обязательном пенсионном страховании" и "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством", полномочиями по реализации норм которых наделены Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, а также Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации.

В таком случае указанный пункт проектируемой статьи необходимо дополнить положением о согласовании форм расчета страховых взносов и порядка их заполнения либо с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации либо, что будет наиболее соответствовать объему реализуемых полномочий, - с Пенсионным фондом Российской Федерации и Фондом социального страхования Российской Федерации.

Предлагаемое в указанном пункте проектируемой статьи положение о том, что в случае, если в представленном расчете сумма сведений о исчисленных страховых взносах на обязательное пенсионное страхование по всем физическим лицам за расчетный (отчетный) период не соответствует сумме исчисленных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование плательщика страховых взносов за расчетный (отчетный) период, такой расчет не считается представленным (абзац второй), представляется неоправданным и его необходимо исключить. Плательщик страховых взносов в представленных расчетах может допустить непреднамеренную ошибку, которая к тому же может быть в пределах малых единиц. И неправомерно, в частности в отношении добросовестного плательщика страховых взносов, из-за непреднамеренной ошибки применять такие жесткие меры.

В пункте 5 проектируемой статьи 431 ("Порядок исчисления страховых взносов, уплачиваемых плательщиками, производящими выплаты и иные вознаграждения физическим лицам") отсутствует ссылка об утверждении формы расчета и порядка ее заполнения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю и надзору в области налогов и сборов, установленная в аналогичной норме в Федеральном законе N 212-ФЗ. По основаниям, приведенным в замечании по пункту 8 статьи 430, и с соответствующим уточнением о согласовании, указанную ссылку необходимо восстановить.

При условии учета изложенных замечаний и предложений, Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов считает возможным поддержать проект федерального закона N 1040802-6 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование)".

Председатель комитета

О.Ю. Баталина