Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов по проекту федерального закона N 169585-7 "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
по проекту федерального закона N 169585-7 "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов рассмотрел проект федерального закона N 169585-7 "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Представленной законодательной инициативой предлагается проведение с 1 января 2018 года по 31 декабря 2022 года на территориях Республики Крым, Алтайского края, Краснодарского края и Ставропольского края эксперимента по введению платы за пользование курортной инфраструктурой (курортный сбор) на территориях указанных субъектов Российской Федерации.

По концепции законопроекта комитет имеет следующие замечания.

1. Законопроектом предусматривается, что размер курортного сбора, а также порядок и особенности его администрирования устанавливаются законом соответствующего субъекта Российской Федерации, при этом его размер не может составлять более ста рублей за сутки фактического проживания в объекте размещения, который определяется как индивидуально-определенное здание, а также жилое помещение в здании, предназначенные для оказания гостиничных услуг, услуг по временному коллективному или индивидуальному размещению и обеспечению временного проживания, и в которых фактически оказываются такие услуги.

Законопроектом устанавливается, что плательщиками курортного сбора являются физические лица, находящиеся в объектах размещения более двадцати четырех часов.

В таком случае получается, что туристы, или отдыхающие, которые пользуются только услугами лечения в курортных учреждениях на территории эксперимента, остановившиеся, например, в местах проживания по личной договоренности с физическими лицами - владельцами жилых помещений (квартиры, частные домовладения), официально не оказывающих услуг по временному коллективному или индивидуальному размещению и, соответственно, не поставлены на учет в налоговом органе, или в кемпингах и прочих местах временного проживания, которые не относятся к понятию "объект размещения", определенному законопроектом, выпадают из сферы публично-правового регулирования.

В результате, вводимый курортный сбор, по сути становится гостиничным налогом, который уплачивается одновременно с оплатой стоимости услуг проживания в "объекте размещения".

Как следствие, установление т.н. "курортного сбора" неизбежно приведет к удорожанию гостиничных и курортных услуг, которые и сейчас нельзя назвать низкими и конкурентоспособными в сравнении со стоимостью аналогичных услуг в курортных зонах, например, Турции, Египта и ряда стран Юго-Восточной Азии. А туристы еще в большей степени будут предпочитать временное размещение в частном секторе, чтобы не платить курортный сбор.

2. Согласно положениям законопроекта, обязанность по исчислению, взиманию и перечислению в бюджет субъекта Российской Федерации курортного сбора возлагается на оператора курортного сбора (юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, физические лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем и оказывающее без привлечения наемных работников услуги физическим лицам для личных, домашних и (или) иных подобных нужд, поставленное в указанном качестве на учет в налоговом органе, осуществляющие на территории эксперимента деятельность по оказанию гостиничных услуг).

Кроме того, на операторов курортного сбора возлагаются обязанности:

вести раздельный учет плательщиков курортного сбора и лиц, освобожденных от его уплаты, прибывающих на территорию эксперимента;

представлять в уполномоченный орган субъекта Российской Федерации отчет, подготовленный на основе данных учета;

представлять в уполномоченный орган субъекта Российской Федерации сведения, необходимые для ведения реестра операторов курортного сбора.

Совершенно очевидно, что обеспечение возложенных на операторов курортного сбора обязанностей, потребует дополнительных оплачиваемых трудозатрат и иных расходов.

Таким образом, увеличивается административная и финансовая нагрузка на субъектов экономической деятельности в секторах санаторно-курортной и гостиничной индустрии.

3. В пояснительной записке к законопроекту дается ссылка на опыт некоторых стран Европы, где устанавливались, или установлены аналогичные сборы за пользование туристической или курортной инфраструктурой, и размеры которых варьируются от 0,6 до 3,0 евро.

Однако, данная аналогия представляется некорректной применительно к идее предлагаемого законопроекта и сопоставимым факторам в странах Европы и в Российской Федерации, а также реальному положению дел в отечественной туристической и курортной индустрии.

Во-первых, значительная часть туристов и отдыхающих на курортах Европы не являются резидентами стран, на территориях которых существуют подобные сборы. На российских же курортах, в основном, отдыхают российские граждане. Многие, из которых, пока еще предпочитают, например, курорты Северного Кавказа известным курортам Европы, главным образом, - по причине более приемлемой стоимости отдыха и лечения.

Но в то же самое время, например, на Дальнем Востоке, население все более предпочитает отдых и лечение в Китае, особенно в приграничных с ним регионах (Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Еврейская автономная область), а также в Южной Корее, которые значительно выигрывают по критериям цена-качество. В результате местная курортная индустрия в этих регионах находится в депрессивном состоянии.

Во-вторых, величина средней заработной платы в странах Европы значительно превышает аналогичный показатель в Российской Федерации.

Наконец, практика введения подобного сбора во многих странах, где он существует, показывает, что он взимается почти исключительно в местностях со стабильно высокой туристической привлекательностью. Таким образом, данный сбор там является в большей степени не источником получения дополнительного дохода в местную казну, а механизмом регулирования высокого туристического потока.

4. Законопроектом предусматривается, что финансирование расходов, связанных с организацией и проведением эксперимента, будет осуществляться за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

При этом, как следует из финансово-экономического обоснования к законопроекту ни один из регионов, на территории которых предлагается проведение эксперимента, не представил даже предварительных расчетов по возможным объемам расходов на его организацию, проведение и последующий контроль. Ссылка же на информацию, представленную Советом министров Республики Крым, о том, что на реализацию законопроекта дополнительных расходов из регионального бюджета не потребуется, выглядит неубедительной.

Трудно согласиться и с утверждением, что на реализацию эксперимента не потребуется дополнительных расходов из федерального бюджета.

Так как все субъекты Российской Федерации, на территории которых предлагается проведение эксперимента, имеют уровень бюджетной обеспеченности существенно меньше единицы, а значит, получают дотации из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности.

5. Законопроектом определяется, что курортный сбор подлежит зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого проводится эксперимент. Указанные средства будут аккумулироваться в Фонде развития курортной инфраструктуры (далее - Фонд), который является составной частью средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Порядок формирования и использования средств Фонда устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации.

Средства Фонда могут быть направлены в форме межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований, включенных в территорию эксперимента в целях финансового обеспечения мероприятий по развитию курортной инфраструктуры.

Правомерность такой конструкции, закрепляющей зачисление курортного сбора в специальный Фонд в составе регионального бюджета и установление порядка формирования и использования собранных средств высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, также вызывает сомнение. Так как в этом случае муниципальные образования, на территории которых будет вводиться курортный сбор, не получают практически никаких полномочий, а главное не имеют возможности влиять на справедливое распределение собранных от курортного сбора средств.

6. Следует отметить, предлагаемый законопроектом курортный сбор уже вводился в Российской Федерации в 1992 году (Закон РСФСР от 12 декабря 1991 года N 2018-1 "О курортном сборе с физических лиц"), и в 2004 году был отменен из-за непрозрачности механизма сбора и распределения средств, а также высоких административных издержек, которые зачастую превышали размер собранных средств.

Учитывая отмеченные выше замечания по концепции законопроекта, вызывает сомнение, что в случае принятия нового закона о курортном сборе и его реализации, будет более позитивный результат.

Кроме того, та же международная практика, к которой апеллирует Правительство Российской Федерации, свидетельствует, что такой фискальный инструмент как курортный сбор, не является гарантией развития территории, на которой он вводится.

Комитет обращает также внимание, что стороны Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, представляющие общероссийские объединения профсоюзов и общероссийские объединения работодателей, не поддерживают рассматриваемый законопроект, и на заседании указанной Комиссии 26 мая 2017 года предложили Правительству Российской Федерации его отозвать.

Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов считает, что рассматриваемый законопроект нуждается в серьезной доработке с учетом вышеизложенных замечаний, дополнительного анализа возможных негативных социальных и экономических последствий в случае его принятия, а также положений проекта федерального закона N 203488-7 "О проведении эксперимента по введению курортного сбора в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае", внесенного депутатом Государственной Думы Коломейцевым Н.В.

Председатель комитета

Я.Е. Нилов