Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1011341-6 "О внесении изменений в статьи 5 и 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части исключения норм о программировании социально-экономического развития субъектов Российской Федерации), внесенный Законодательным Собранием Свердловской области (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1011341-6 "О внесении изменений в статьи 5 и 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
(в части исключения норм о программировании социально-экономического развития субъектов Российской Федерации)
внесен Законодательным Собранием Свердловской области

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 11 апреля 2016 года (протокол N 293, пункт 95) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 1011341-6 "О внесении изменений в статьи 5 и 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части исключения норм о программировании социально-экономического развития субъектов Российской Федерации) (далее - законопроект), внесенный Законодательным Собранием Свердловской области.

Представленным законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), направленные на исключение норм о подготовке проектов программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, а также утверждения и реализации (подготовки отчета об исполнении) программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, поскольку Федеральный закон от 20 июля 1995 года N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ) утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ).

Данный законопроект разработан в целях согласования норм Федерального закона N 184-ФЗ и Федерального закона N 172-ФЗ.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

Принципы целеполагания, комплексности и сбалансированности, заложенные ранее в основу программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в современных реалиях действительно требуют корректировки федерального законодательства в целях достижения согласованности для проведения системных работ по стратегическому планированию в масштабах страны.

Непосредственные полномочия субъектов Российской Федерации субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования обозначены в Федеральном законе N 172-ФЗ, который является специальным и регулирует основы стратегического планирования в стране.

Согласно статье 11 Федерального закона N 172-ФЗ к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъекта Российской Федерации, относятся не только стратегия социально-экономического развития (далее - стратегия), которая должна разрабатываться в рамках целеполагания, но и документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования (прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу), а также в рамках непосредственно планирования и программирования, к которым относятся: план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; государственные программы субъектов Российской Федерации и схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель не исключает, а встраивает институт программ в общую систему стратегирования, определяя при этом программирование как деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленную на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания (статья 3 Федерального закона N 172-ФЗ).

В части 1 статьи 44 Федерального закона N 172-ФЗ также закреплено, что реализация стратегии осуществляется путем разработки плана мероприятий по её реализации.

Положения стратегии детализируются в государственных программах субъекта Российской Федерации (документы стратегического планирования, содержащие комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающие наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (статья 3 Федерального закона N 172-ФЗ) с учетом необходимости ресурсного обеспечения, в том числе определенного в соответствии с бюджетным прогнозом Российской Федерации на долгосрочный период и бюджетным прогнозом субъекта Российской Федерации на долгосрочный период.

Вследствие этого, законодательное согласование документов стратегического планирования требуют не столько механической замены понятийно-терминологического аппарата, а более детальной проработки процесса стратегирования с учетом всех основных этапов реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

Таким образом, предложения авторов законопроекта по внесениям юридико-технических корректив в подпункты "б" и "в" пункта 2 статьи 21 Федерального закона N 184-ФЗ, направленных на механическое исключение из Федерального закона N 184-ФЗ норм, регламентирующих вопросы разработки для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проектов программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, а также утверждения и реализации (подготовки отчета об исполнении) программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, поскольку Федеральный закон N 115-ФЗ утратил силу, не решают задач терминологической унификации и не в полной мере соотносятся с системой стратегического планирования, определенной Федеральным законом N 172-ФЗ.

Следует также отметить, что в соответствии с частью 6 статьи 32 Федерального закона N 172-ФЗ стратегия может утверждаться либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, что позволяет субъекту Российской Федерации самостоятельно определять орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный утверждать данную стратегию.

Кроме того, согласно пункту 6 части 4 статьи 32 Федерального закона N 172-ФЗ не требуется утверждение стратегии исключительно законом субъекта Российской Федерации.

Однако, данные нормы, заложенные в Федеральном законе N 172-ФЗ носят неоднозначный характер и, по мнению Комитета, также нуждаются в корректировке в целях закрепления права утверждения генерального стратегического документа субъекта Российской Федерации (стратегии), равно как и в муниципальных образованиях, за представительными органами законодательной власти соответствующими нормативными правовыми актами (законами).

Вследствие этого, на данном этапе предложение авторов законопроекта по признанию нормы подпункта "г" пункта 2 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ, закрепляющей исключительное право утверждения программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации, утратившей силу представляется преждевременным.

Таким образом, для унификации и согласования правовых норм в сфере стратегического планирования и обеспечения единообразия понятийного аппарата в документах стратегического планирования, необходимо также учитывать, что в законодательстве Российской Федерации ещё не в полной мере унифицирована целостная система документов стратегического планирования, определенная в Федеральном законе N 172-ФЗ, в том числе в части регулирования института программирования на всех уровнях управления.

В соответствии с изложенным, представляется необходимой как комплексная унификация соответствующих терминов в нормативных правовых актах Российской Федерации, включая Федеральный закон N 184-ФЗ, Федеральный закон 131-ФЗ в соответствии с концепцией Федерального закона N 172-ФЗ, так и четкое определение органов, утверждающих документы стратегического планирования на всех уровнях управления и нормативных правовых актов (законов), которыми эти документы утверждаются.

Таким образом, для формирования терминологического единообразия и единой системы стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях потребуются системные коррективы в Федеральный закон N 172-ФЗ, Федеральный закон N 184-ФЗ, Федеральный закон N 131-ФЗ и ряд других нормативных правовых актов Российской Федерации.

Комитет отмечает безусловную актуальность законодательных инициатив, подготовленных в целях активного формирования и эффективной реализации стратегического планирования в субъектах Российской Федерации и стране в целом и необходимость системной доработки положений законопроекта в рамках действующего законодательства Российской Федерации с учетом представленных замечаний.

В связи с вышеизложенным Комитет не считает возможным поддержать указанный законопроект в представленной редакции и рекомендует Государственной Думе отклонить его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев