Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 143562-7 "О внесении изменений в статью 22 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части ограничения субаренды земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности без согласия арендодателя, а также установления предельных размеров арендной платы), внесенный Парламентом Республики Северная Осетия-Алания (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 143562-7 "О внесении изменений в статью 22 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"
(в части ограничения субаренды земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности без согласия арендодателя, а также установления предельных размеров арендной платы),
внесенный Парламентом Республики Северная Осетия-Алания

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 6 июня 2017 года (протокол N 49, п. 81) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 143562-7 "О внесении изменений в статью 22 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части ограничения субаренды земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности без согласия арендодателя, а также установления предельных размеров арендной платы) (далее - законопроект), внесенный Парламентом Республики Северная Осетия-Алания.

Представленный законопроект направлен на отмену субаренды земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при отсутствии согласия арендодателя, посредством соответствующих изменений положений пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), а также на оптимизацию размера арендных платежей за использование земельных участков сельскохозяйственного назначения путем установления предельного размера арендной платы за переоформляемые с права постоянного (бессрочного) пользования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения на право аренды за счет исключения ставки годового размера арендной платы в пределах 0,3 процента кадастровой стоимости арендуемых земельных участков и установления годового размера арендной платы в пределах 1,5 процента кадастровой стоимости арендуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что проектируемые нормы направлены на создание равных условий для хозяйствующих субъектов, осуществляющих производство сельскохозяйствен-ной продукции, в частности - для арендаторов, имеющих земельные участки сельскохозяйственного назначения, и будут способствовать устранению нарушений в области арендных и субарендных отношений.

Подчеркивая безусловную важность и необходимость повышения контроля со стороны арендодателя за целевым использованием земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности и стратегическую значимость задачи про обеспечению продовольственной безопасности Российской Федерации Комитет в рамках своего ведения отмечает следующее.

1. Понятие земель сельскохозяйственного назначения содержится в статье 77 ЗК РФ. Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В соответствии со статьей 608 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями (статья 698 ГК РФ) могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду.

Пунктом 2 статьи 615 ГК РФ закреплено право арендатора с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено данным Кодексом, другим законом или иными правовыми актами.

Пунктом 5 статьи 22 ЗК РФ определено, что арендатор земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон - арендаторов земельных участков, вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия арендодателя при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.

При аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем 5 лет, арендатор земельного участка имеет право, в пределах срока договора аренды земельного участка, передавать свои права и обязанности по договору третьему лицу. Согласие собственника земельного участка необязательно, но арендатор обязан его уведомить (пункт 9 статьи 22 ЗК РФ).

Отношения, связанные с арендой земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения регулируются нормами статьи 9 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ).

Следует отметить, что как до, так и после вступления в силу Федерального закона N 101-ФЗ высказывались мнения о необходимости разработки и принятия специального закона об аренде сельскохозяйственных земель в целях внесения публичного начала в договорные арендные отношения, которые бы стимулировали у арендатора заинтересованность в создании стабильного хозяйства. Кроме того, говорилось о необходимости защиты интересов общества от возможных вредных последствий, к которым могут привести произвольно составляемые арендные договоры.

В соответствии с пунктом 3 статьи 9 Федерального закона N 101-ФЗ договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок от трех до сорока девяти лет, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.

Для сенокошения и выпаса скота договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок до трех лет.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере развития института земельных отношений, в частности использования земель сельскохозяйственного назначения "в настоящее время (с 1 июля 2011 года) - в целях обеспечения максимально эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения в контексте развивающихся отношений собственности, а также реализации в земельных отношениях конституционно значимых начал гражданского законодательства" отмечается его "дозволительная направленность и недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела" (статья 1 ГК РФ) (Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 22.04.2014 N 12-П, Определение Конституционного Суда РФ от 09.06.2015 N 1294-О)

Таким образом, введение вместо уведомительного согласовательного характера отношений между арендаторами и арендодателями (необходимость получения согласия арендодателя при заключении договоров субаренды при аренде земельного участка на срок более чем пять лет) при заключении договоров субаренды может осуществляться и на договорной основе, но в целях упорядочения системы предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, повышения эффективности целевого использования указанной категории земель и приведения в соответствие с нормами статьи 615 ГК РФ проектируемая авторами статья 1 законопроекта в современных условиях представляется целесообразным направлением совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в целях единообразного подхода к формированию субарендных отношений в данной сфере, обеспечения продовольственной безопасности страны и защиты отечественного сельского хозяйства.

Однако полагаем необходимым предусмотреть в законопроекте также регулирование наиболее общих требований к процедуре получения согласия арендодателя на заключение договоров субаренды (выработки соответствующих критериев, определения сроков согласования и т.д) на федеральном уровне, в форме принятия подзаконного нормативного правового акта (Правительства Российской Федерации или уполномоченного Правительством федерального органа исполнительной власти).

Также с учетом особенностей действующего законодательства следует отметить и возможность добавления в проектируемую норму статьи 1 законопроекта дополнения, устанавливающего, что вводимое изменение действует "в случае если это предусмотрено договором".

2. В соответствии с нормами статей 14-16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов относится к вопросам местного значения соответствующих муниципальных образований.

Частью 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, среди прочего, находятся: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и др.

Вместе с тем, нормы статей 14-16 Федерального закона N 131-ФЗ, к вопросам местного значения муниципальных образований, относят также, среди прочего, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, что, на наш взгляд, достаточно полно обозначает компетенцию органов местного самоуправления, в первую очередь, сельских поселений, в данном вопросе.

Действующей редакцией пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 137-ФЗ) закреплено, что предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом), осуществляется, среди прочих:

органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа;

органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения;

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района и т.д.

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ вышеуказанные вопросы не являются вопросами местного значения.

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Нормами статьи 2 Федерального закона N 137-ФЗ также предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно пункту 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации").

В силу разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с пунктом 3 статьи 39.7 ЗК РФ Правительство Российской Федерации уполномочено устанавливать порядок определения размера арендной платы лишь в отношении земель, находящихся в федеральной собственности. В силу пункта 1 статьи 39.7 ЗК РФ постановление Правительства N 582 в части установления основных принципов определения арендной платы является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

В порядке, установленном законодательством Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации, на основании устава соответствующих муниципальных образований представительным органом муниципального образования утверждается порядок определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности.

При этом, ставки арендной платы утверждены непосредственно Федеральным законом N 137-ФЗ и являются обязательными при определении размера арендной платы для всех публичных собственников.

Изменение годового размера арендной платы, определенного в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона N 137-ФЗ, может предусматриваться договорами аренды указанных земельных участков только в связи с изменением кадастровой стоимости соответствующего земельного участка.

Вместе с тем, следует отметить, что в соответствии с положениями статьи 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) неналоговые доходы местных бюджетов соответствующих муниципальных образований формируются в соответствии со статьями 41, 42 и 46 БК РФ, в том числе за счет доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков, которые расположены в границах:

- городских округов, городских округов с внутригородским делением - по нормативу 100 процентов (100 процентов доходов зачисляется в бюджеты городских округов и городских округов с внутригородским делением);

- сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов - по нормативу 100 процентов (100 процентов доходов зачисляется в бюджеты муниципальных районов);

- городских поселений - по нормативу 50 процентов (50 процентов доходов зачисляется в бюджеты городских поселений, 50 процентов доходов зачисляется в бюджеты муниципальных районов).

Кроме того, в бюджеты городских округов, городских округов с внутригородским делением и муниципальных районов поступают:

доходы от передачи в аренду земельных участков, которые расположены в границах городских округов, городских округов с внутригородским делением, на межселенных территориях муниципальных районов соответственно, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также доходы от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное.

Таким образом, с учетом необходимости выравнивая условий хозяйствования для субъектов экономической деятельности в аграрной сфере и решения вопроса о повышении финансовой устойчивости местных бюджетов предлагаемая авторами норма в части пересмотра годового размера арендной платы в пределах трех десятых процента кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте может быть целесообразной.

Вместе с тем, отмечая безусловную важность необходимости повышения финансовой устойчивости местных бюджетов всех видов муниципальных образований, в первую очередь - сельских поселений, необходимо отметить, что закрепление фиксированных ставок и льгот по арендным платежам, учитывая целевой характер поддержки категории сельскохозяйственных производителей, осуществляющих соответствующую деятельность на землях сельскохозяйственного назначения в условиях разнообразия геоэкономического ландшафта субъектов Российской Федерации имеет определенные основания для сохранения льготной ставки по взиманию арендной платы с учетом значительного варьирования кадастровой стоимости земельных участков по субъектам Российской Федерации и природно - климатическим зонам в целом.

На наш взгляд, при комплексном рассмотрении вопросов местного значения пополнения местных бюджетов во взаимосвязи с необходимостью решения вопроса местного значения муниципальных образований по поддержке сельскохозяйственного производства и формированию местных бюджетов представляется возможным сохранить "льготную" ставку арендной платы установив её интервалы с учетом бюджетного и налогового законодательства, например, в пределах от 0,3 - 1,5% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков.

Приоритетной также представляется постановка вопроса о внесении изменений в Федеральный закон N 137-ФЗ и БК РФ в части закреплении крупного источника поступлений неналоговых доходов в местные бюджеты - доходов от арендной платы и от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также возврата нормы о возможности предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (в случае наличия утвержденных правил землепользования и застройки) сельскими поселениями, что согласуется с контекстом поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по решению задач восстановления сельских территорий и реосвоению агроэкономического пространства в регионах Российской Федерации и, по мнению Комитета, в большей степени может способствовать усилению контроля за целевым использованием земель сельскохозяйственного назначения и создаст реальные возможности для пополнения местных бюджетов сельских поселений.

Так, например, доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков, 100 процентов которых в настоящее время закреплены БК РФ за бюджетами муниципальными районами, целесообразно вернуть в соответствии с действующим законодательством и законами субъектов Российской Федерации в бюджеты сельских поселений по единым (или дифференцированным: с учетом размера поселения, численности населения и т.д.) для всех сельских поселений нормативам отчислений в размерах соответственно от 50% до 100% включительно.

Указанные нормы доказали свою эффективность в период их действия как в БК РФ до 2015 года, когда вышеуказанные доходы распределялись в пропорциональном соотношении между обоими уровнями муниципального управления: 50% - муниципальные районы, 50% - поселения (в том числе - сельские), так и в Федеральном законе N 137-ФЗ (до 2016 года) и могут оказать реальную поддержку сельским территориям в вопросах их непосредственного фокуса - распоряжении земельными участками, в том числе сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что неналоговые доходы местного бюджета, включая доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, как и средства, полученные от приватизации непрофильных для публичного образования объектов недвижимости, предназначены, прежде всего, для поддержания на надлежащем уровне сферы услуг, относящихся к жизнеобеспечению населения муниципального образования, поскольку позволяют наращивать соответствующую инфраструктуру за счет приобретения необходимых объектов муниципальной собственности и поддерживать в должном техническом состоянии объекты, находящиеся в муниципальной собственности, чем достигаются конституционно значимые цели публичного управления (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2010 года N 22-П).

На основании изложенного, Комитет считает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 143562-7 с учетом высказанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко