Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1018453-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования института уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации), внесенный депутатами Государственной Думы В.Ф. Звагельским, Е.Л. Николаевой, З.А. Аскендеровым и другими (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1018453-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(в части совершенствования института уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации),
внесенный депутатами Государственной Думы В.Ф. Звагельским, Е.Л. Николаевой, З.А. Аскендеровым и другими

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 1018453-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования института уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации), внесенный депутатами Государственной Думы В.Ф. Звагельским, Е.Л. Николаевой, З.А. Аскендеровым и другими, и отмечает следующее.

Законопроект направлен на совершенствование института уполномоченных по защите прав предпринимателей и обеспечение единых принципов его функционирования в субъектах Российской Федерации как единой системы государственных органов.

Нормами законопроекта предлагается определить единый порядок участия уполномоченных по защите прав предпринимателей при рассмотрении различных категорий дел с участием субъектов предпринимательской деятельности либо связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, расширить перечень процессуальных прав уполномоченных по защите прав предпринимателей, в том числе уточнив его в связи с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, скоординировать перечень процессуальных прав уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации с правами Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (далее - Уполномоченный), предусмотреть возможность назначения общественных представителей уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации (далее - уполномоченные в субъектах Российской Федерации), уточнить порядок рассмотрения жалоб субъектов предпринимательской деятельности, а также ряд других вопросов.

Нормами законопроекта значительно расширяются полномочия уполномоченных в субъектах Российской Федерации. В частности, нормами законопроекта уполномоченным в субъектах Российской Федерации предлагается предоставить право обратиться в суд с иском о защите прав и законных интересов других лиц, в том числе групп лиц, являющихся субъектами предпринимательской деятельности, обжаловать вступившие в законную силу судебные акты, принятые в отношении заявителя, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, если ранее уполномоченный в субъекте Российской Федерации не являлся лицом, участвующим в деле, направлять в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные в установленном порядке отдельными государственными или иными публичными полномочиями, обращение о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в установленном законодательством Российской Федерации порядке, также наделение указанных уполномоченных в субъектах Российской Федерации, а также рядом других полномочий.

В законопроекте также предлагается расширить компетенцию уполномоченных в субъекте Российской Федерации, предоставив им возможность запрашивать и получать не только от органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, но и от территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, иных органов, организаций, наделенных в установленном порядке отдельными государственными или иными публичными полномочиями, необходимые сведения, документы и материалы. В то же время данное полномочие нуждается в уточнение, которое предусматривало бы, что уполномоченные в субъектах Российской Федерации вправе запрашивать и получать от указанных органов, должностных лиц и организаций, только те сведения документы и материалы, предоставление и обладание которыми отнесено к их компетенции. Кроме того, необходимо запретить уполномоченным в субъектах Российской Федерации требовать предоставление сведений, документов и материалов, если они ранее были предоставлены либо официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальных сайтах указанных органов, должностных лиц и организаций в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В законопроекте уполномоченным в субъектах Российской Федерации предлагается предоставить право обращаться с административным исковым заявлением о признании муниципального нормативного правового акта не действующим полностью или в части, если такой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности. В то же время не понятно, почему данное полномочие не распространяется на нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом согласно части 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В связи с этим данное полномочие уполномоченных в субъектах Российской Федерации, предусмотренное в законопроекте, вызывает излишнее и необоснованное дублирование полномочий данных органов, поскольку данными вопросами должны заниматься органы прокуратуры.

Предусмотренное в законопроекте полномочие по содействию досудебного урегулирования спора субъекта предпринимательской деятельности с органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления нуждается в конкретизации, поскольку в законопроекте не определен конкретный порядок и механизмы осуществления содействия досудебного урегулирования спора полномочие уполномоченным в субъекте Российской Федерации.

Нормами законопроекта предлагается в Федеральном законе от 07.05.2013 N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" предоставить возможность уполномоченным в субъекте Российской Федерации одновременно с обжалованием в судебном порядке ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, нарушающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, выносить подлежащие немедленному исполнению предписания о приостановлении их действия до вступления в законную силу судебного акта, вынесенного по результатам рассмотрения заявления уполномоченного в субъекте Российской Федерации. При этом законопроектом предлагается также внести изменения в части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ), предусматривающие, что действие муниципального правового акта, не имеющего нормативного характера, незамедлительно приостанавливается принявшим (издавшим) его органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления в случае получения соответствующего предписания уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации, выданного в соответствии с законодательством Российской Федерации об уполномоченных по защите прав предпринимателей.

В настоящее время указанными законодательными актами аналогичными полномочиями наделен только уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.

В то же время законодательством Российской Федерации об уполномоченных по защите прав предпринимателей порядок выдачи данного предписания уполномоченными в субъекте Российской Федерации не предусмотрен, что может вызвать негативные правовые и финансовые проблемы в применении указанного в законопроекте механизма приостановления указанных актов. В частности, в данном случае непонятно, какие должны возникнуть правовые последствия, в случае принятия судами решений о признании правомерными ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, ранее приостановленных по решению уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации, за счет бюджетов каких уровней должны будут возмещаться убытки третьих лиц и органов местного самоуправления, понесенные в результате приостановления указанных актов признанных судом правомерными, какими защитными механизмами могут быть наделены органы местного самоуправления от принятия субъективных решений по приостановлению действия их ненормативных правовых актов. Тем более из представленной редакции законопроекта следует, что уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации вправе произвольно принимать решение о вынесении предписания о приостановлении действия ненормативных правовых актов органов местного самоуправления и обжаловании их в судебном порядке без обращения по данному вопросу соответствующих заявителей.

Кроме того, согласно 3 статьи 9 Федерального закона "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" правовое положение, основные задачи и компетенция уполномоченного в субъекте Российской Федерации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом положений данного Федерального закона. При отсутствии единых федеральных принципов вынесения предписаний о приостановлении действия ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, нарушающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, обеспечить эффективное и единообразное применение данного института на всей территории Российской Федерации представляется проблематичным

В то же время согласно части 3 статьи 85 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному иску в случаях, предусмотренных частью 1 данной статьи, если данным Кодексом не предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел.

Согласно части 1 статьи 1 Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации является прокуратура Российской Федерации. При этом в соответствии с частью 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представление об устранении нарушений закона.

В связи с изложенным внесение указанных законопроектом изменений может привести к излишнему административному контролю за деятельность органов местного самоуправления и может быть расценено как вмешательство в компетенцию суда.

Кроме того, действующая редакция положений Федерального закона "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" (статья 10) и нормы законопроекта и так уже предусматривают существенные полномочия уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (в частности, в настоящее время он вправе обращаться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц в случае, если оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности).

Таким образом, в настоящее время у правонадзорных органов имеется достаточно много правовых механизмов, за счет которых они могут эффективно обеспечивать защиту нарушающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности и расширение предусмотренных в законопроекте функций административного воздействия на органы местного самоуправления представляется избыточным, а также нарушает баланс публичных и частных интересов.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект при условии учета указанных в заключении замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе его принять при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев