Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям на проект федерального закона N 125581-7 "О внесении изменений в статьи 5 и 8 Федерального закона "О концессионных соглашениях" (о предоставлении федеральному государственному учреждению здравоохранения возможности участвовать в концессионном соглашении на стороне концедента), внесенный Правительством РФ (первое чтение)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям
на проект федерального закона N 125581-7 "О внесении изменений в статьи 5 и 8 Федерального закона "О концессионных соглашениях"
(о предоставлении федеральному государственному учреждению здравоохранения возможности участвовать в концессионном соглашении на стороне концедента),
внесенный Правительством РФ
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 23 марта 2017 года (протокол N 36, пункт 33) Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям в качестве комитета соисполнителя рассмотрел внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 125581-7 "О внесении изменений в статьи 5 и 8 Федерального закона "О концессионных соглашениях" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Необходимо отметить, что Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Федеральный закон) установлена возможность принятия Правительством Российской Федерации решений о заключении концессионных соглашений в целях развития инфраструктуры здравоохранения.

В этой связи законопроектом предусматривается в случае, если объектом концессионного соглашения является имущество объекта здравоохранения (в том числе объекта, предназначенного для санаторно-курортного лечения) и если это имущество на момент принятия решения о заключении концессионного соглашения принадлежит федеральному государственному учреждению на праве оперативного управления, то такое учреждение может участвовать в обязательствах по концессионному соглашению на стороне концедента - Российской Федерации и осуществлять его отдельные полномочия при условии, что в результате передачи указанного имущества концессионеру учреждение не лишится возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены его уставом. При этом передаваемые федеральному государственному учреждению здравоохранения полномочия - в виде подготовки проектов конкурсной документации и концессионного соглашения, обеспечения деятельности конкурсной комиссии и проведения мониторинга исполнения концессионером своих обязательств - определяются Правительством Российской Федерации при принятии решения о заключении концессионного соглашения. Следует обратить внимание, что проектируемые законопроектом правовые новеллы не затрагивают вопросов передачи в концессию самих объектов здравоохранения, а также порядка подготовки и принятия Правительством Российской Федерации решения о заключении концессионных соглашений в отношении находящихся в федеральной собственности объектов здравоохранения.

По сути, законопроект предоставляет специальный правовой статус федеральным государственным учреждениям здравоохранения по аналогии с ранее введенными в иных отраслях экономики механизмами участия таких учреждений на стороне концедента в концессионных соглашениях, заключенных в отношении автомобильных дорог, защитных дорожных сооружений, производственных объектов, используемых при капитальном ремонте и содержании автомобильных дорог, элементов их обустройства и взимания платы, объектов дорожного сервиса, объектов газоснабжения и теплоснабжения, систем горячего и холодного водоснабжения и (или) водоотведения, объектов обработки, накопления, утилизации, обезвреживания и размещение твердых коммунальных отходов, объектов энергоснабжения, освещения и благоустройства городских и сельских территорий поселений, объектов, предназначенные для социального обслуживания граждан.

В этой связи Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям в целом поддерживает концепцию законопроекта, поскольку предоставление федеральным государственным учреждениям возможности участия в концессионных соглашениях на стороне концедента увеличивает возможности по формированию дополнительных условий развития государственно-частного партнёрства в сфере здравоохранения, расширяет практику заключения концессионных соглашений в отношении объектов здравоохранения, создает благоприятные условия для привлечения частных инвестиций в сферу здравоохранения, обеспечивает более полный учет отраслевых особенностей и специфики деятельности при заключении таких соглашений.

Вместе с тем у Комитета имеется ряд замечаний, не концептуального характера, нуждающихся в дополнительном обсуждении при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Так, вызывает сомнение представленное в пояснительной записке к законопроекту утверждение о том, что реализация законопроекта не потребует дополнительных расходов федерального бюджета, поскольку без выделения соответствующего финансирования реализация федеральным государственным учреждением столь несвойственных ему полномочий, коими являются разработка конкурсной документации и проекта концессионного соглашения, обеспечение деятельности конкурсной комиссии и проведение мониторинга исполнения концессионером своих обязательств по соглашению, представляется весьма затруднительной. Аналогичное замечание правомерно и в отношении наличия у сотрудников такого учреждения соответствующих профессиональных компетенций и опыта (прежде всего в сфере юридической подготовки), обеспечивающих должное качество разработки конкурсной документации, самого концессионного соглашения и обеспечения деятельности конкурсной комиссии. Очевидно, что формулировка проектируемых положений носит достаточно неопределенный характер и требует конкретизации в целях уточнения, для реализации какой именно части передаваемых концедентом полномочий будет привлекаться федеральное государственное учреждение здравоохранения.

Требует особо тщательного рассмотрения методический вопрос оценки качества и объема оказываемых услуг при распространении государственно-частного партнерства на сферу оказания услуг здравоохранения.

Дело в том, что все существующие на сегодня случаи участия публичных предприятий (учреждений) на стороне концедента в концессионных соглашениях касаются исключительно объектов недвижимого имущества, при создании которых не возникает серьезных проблем с контролем их технико-экономических и технологических параметров. Рассматриваемый же законопроект затрагивает сферу оказания услуг здравоохранения, где отсутствует юридически корректные дефиниции определения видов деятельности учреждений здравоохранения (медицинской деятельности) и понятия "предоставление услуг здравоохранения". В этой связи у частного партнера (концессионера) возникает потенциальный соблазн действовать в обход общеустановленных правил, поскольку на практике не существует реальных механизмов полного исключения такой возможности. Эффективность использования бюджетных средств, являющаяся основным побудительным мотивом использования публичном партнером механизмов государственно-частного партнерства, обуславливает возможность снижения качества оказываемых услуг, соблюдение соотношения которых (критерия "Value for Money") должно быть обязательным условием соглашения и предметом особого контроля и регулирования со стороны государства. Однако на практике в ходе разработки проекта соглашения этот фактор невозможно определить конкретными количественными показателями и не существует реальных механизмов контроля качества услуг, в результате чего последнее неминуемо снижается, что особенно актуально для здравоохранения, где нет надежных инструментов мониторинга качества и объема оказываемых услуг. Зачастую в странах, стоящих на начальных этапах активного внедрения государственно-частного партнерства, итогом такого подхода становится снижение объема оказываемых медицинских услуг при повышении их стоимости. В этой связи передача федеральному государственному учреждению полномочий по проведению мониторинга исполнения концессионером взятых на себя по соглашению обязательств требует дополнительного обоснования.

Исходя из вышеизложенное, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает концепцию проекта федерального закона N 125581-7 "О внесении изменений в статьи 5 и 8 Федерального закона "О концессионных соглашениях" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев