Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 136565-7 "О внесении изменения в статью 55 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (об установлении преимуществ отдельным категориям граждан на внеочередное предоставление мест в дошкольных образовательных организациях), внесенный Костромской областной Думой

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 136565-7 "О внесении изменения в статью 55 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"
(об установлении преимуществ отдельным категориям граждан на внеочередное предоставление мест в дошкольных образовательных организациях),
внесенный Костромской областной Думой

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 6 июня 2017 года (протокол N 49, пункт 82) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 136565-7 "О внесении изменения в статью 55 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (об установлении преимуществ отдельным категориям граждан на внеочередное предоставление мест в дошкольных образовательных организациях), внесенный Костромской областной Думой.

Законопроектом предлагается изложить в новой редакции часть 1 статьи 55 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об образовании) и установить, что прием на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, проводится на принципах равных условий приема для всех поступающих, за исключением лиц, которым в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предоставлены особые права (преимущества) при приеме на обучение. Также предлагается предоставить субъектам Российской Федерации возможность своими законами устанавливать для детей отдельных категорий граждан права на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях во внеочередном порядке.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

В соответствии с положениями статьи 43 Конституции Российской Федерации действующей редакцией части 1 статьи 55 Федерального закона об образовании установлен общий принцип приема в образовательные организации - прием на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, проводится на принципах равных условий приема для всех поступающих, за исключением лиц, которым в соответствии с указанным Федеральным законом предоставлены особые права (преимущества) при приеме на обучение. При этом положениями Федерального закона об образовании таких особых прав для дошкольного уровня образования не установлено.

Особенности организации приема на обучение по основным общеобразовательным программам, в том числе дошкольным, регламентируются статьей 67 Федерального закона об образовании, согласно которой правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация.

Таким образом, Федеральный закон об образовании устанавливает два основополагающих принципа приема в государственные и муниципальные общеобразовательные организации для граждан, имеющих право на получение общего (в том числе и дошкольного) образования: принцип равных условий и принцип территориальной принадлежности.

Вместе с тем, применение норм о приеме в образовательные организации должно осуществляться в системной взаимосвязи с другими положениями Федерального закона об образовании. Так, часть 1 статьи 4 Федерального закона об образовании определяет, что отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования. Соответственно, при приеме в дошкольные образовательные организации должны соблюдаться требования, установленные иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, в части внеочередного и первоочередного приема в дошкольные образовательные организации детей отдельных категорий лиц (например, Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" и др.).

Кроме того, следует отметить, что и в настоящее время в некоторых субъектах Российской Федерации, а также на муниципальном уровне принимаются акты, устанавливающие дополнительные к определенным на федеральном уровне категории граждан, чьи дети пользуются преференциями при приеме в дошкольные образовательные организации (семьи, старшие дети которых посещают данное образовательное учреждение; дети педагогических работников данного образовательного учреждения и т.д.). По мнению Комитета, такая практика не может быть признана правомерной, поскольку произвольное установление льготных категорий семей/родителей правовыми актами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами нарушает указанный выше принцип равных условий - ключевой принцип Федерального закона об образовании. Субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления, выполняя функции учредителей соответствующих образовательных организаций, наделены указанным Федеральным законом полномочиями по установлению различного рода льгот в отношении дошкольного образования (снижение родительской платы для отдельных категорий родителей и детей; освобождение от родительской платы). Однако, по нашему мнению, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не касаются преимуществ в связи с приемом в образовательные организации.

Следует также учитывать, что согласно части 9 статьи 55 Федерального закона об образовании правила приема в конкретную организацию, осуществляющую образовательную деятельность, на обучение по образовательным программам устанавливаются в части, не урегулированной законодательством об образовании, организацией, осуществляющей образовательную деятельность, самостоятельно. Таким образом, вопросы приема в конкретную образовательную организацию регулируются правовыми актами соответствующего уровня. При этом, как представляется, вопросы первоочередного приема и внеочередного приема находятся вне рамок регулирования образовательной организации, так как Федеральный закон об образовании закрепил те принципы, которыми руководствуются организации при установлении правил приема, а Порядок приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования утвержден Приказом Минобрнауки России от 8 апреля 2014 г. N 293.

Согласно пояснительной записке проектируемые изменения позволят субъектам Российской Федерации поддержать семьи, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъектах Российской Федерации, а также привлечь в регион квалифицированные медицинские и педагогические кадры.

Однако наделение субъектов Российской Федерации правом на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях во внеочередном порядке для детей отдельных категорий граждан приведет к ограничению прав детей граждан, не отнесенных к льготным категориям. При этом авторами законодательной инициативы не учитываются положения части 4 статьи 4 Федерального закона об образовании, согласно которым нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать настоящему Федеральному закону и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными указанным Федеральным законом.

Кроме того, необходимо также учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем Постановлении от 18 июля 2012 г. N 19-П указал, что соответствующие законы субъектов Российской Федерации выступают в качестве конкретизирующего нормативного регулятора, носят вторичный характер и производны от базового правового регулирования, устанавливаемого Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Субъект Российской Федерации вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон.

Тем самым, по мнению Комитета, определение льготных категорий граждан в части приема в образовательную организацию (в том числе и в дошкольную) на уровне регионального правового регулирования представляется неправомерным.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает внесение предлагаемого изменения нецелесообразным, не поддерживает концепцию проекта федерального закона N 136565-7 "О внесении изменения в статью 55 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (об установлении преимуществ отдельным категориям граждан на внеочередное предоставление мест в дошкольных образовательных организациях) и рекомендует Государственной Думе отклонить его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко