Пояснительная записка к проекту федерального закона N 317454-7 "О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 317454-7 "О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Увеличение акцизных ставок на табачные изделия в России, независимая акцизная политика государств-членов ЕАЭС при отсутствии таможенных границ между данными государствами создают предпосылки для роста нелегального рынка табачных изделий, в основном за счет притока более дешевых сигарет из государств-членов ЕАЭС в Россию.

Согласно результатам исследования компании TNS Россия по методологии обмена пачек и проведения персональных интервью доля потребления нелегальной табачной продукции в России в первом квартале 2017 года увеличилась по всей стране до 4,9% в сравнении с 1,1% с прошлым годом. В регионах, граничащих с Республикой Беларусь, ее доля увеличилась до 20,2% против 8,4% годом ранее, на границе с Республикой Казахстан произошел рост - с 2,8% до 5,5%.

При этом действующее законодательство не позволяет эффективно противодействовать незаконному обороту табачных изделий. Изменения, которые были внесены Федеральным законом РФ от 31 декабря 2014 года N 530-ФЗ, положительно повлияли на правоприменительную практику, послужив отправной точкой. Вместе с тем увеличение доли потребления нелегальной продукции свидетельствует о недостаточности принимаемых регулятивных мер и необходимости усиления их эффективности.

Представляется необходимым ужесточить санкции за оборот немаркированной табачной продукции (часть 4 статьи 15.12. КоАП РФ). Лица, осуществляющие реализацию табачной продукции без маркировки специальными (акцизными) марками установленного в Российской Федерации образца, могут быть привлечены в том числе к административной ответственности. При этом существующие механизмы для пресечения случаев розничной торговли немаркированной табачной продукцией малоэффективны, что обуславливается рядом причин:

- Низкие штрафы для физических и должностных лиц (штрафы несоразмерны доходам, получаемым от торговли нелегальной продукцией).

- Отсутствие прямых норм, подтверждающих возможность проведения административного расследования правонарушений в области оборота табачной продукции (ст. 28.7 КоАП РФ). Возможность проведения административного расследования в отношении правонарушений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей, в частности, по той же ст. 15.12 КоАП прямо предусмотрены статьёй 28.7 КоАП.

- Наличие формальных оснований для отказа в проведении проверочных мероприятий (соблюдение претензионного порядка, обращения по фактам незаконной торговли должны быть поданы непосредственно гражданином, чьи права нарушены, подкрепляться кассовым чеком, который в большинстве случаев не выдается).

- Ограниченные полномочия (в частности предварительное уведомление о планируемой проверке) и человеческие ресурсы для осуществления проверочных мероприятий, сотрудниками Роспотребнадзора, а также отсутствие единообразной правоприменительной практики в различных субъектах РФ.

Согласно полученным ответам от Роспотребнадзора, в большинстве случаев должностные лица ссылаются на отсутствие законных оснований для проведения внеплановых проверок указанных в обращении торговых точек, осуществляющих реализацию немаркированной табачной продукции. В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - "Федеральный закон N 294-ФЗ") установлен исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановых проверок. В частности, проверка возможна в случае обращения граждан, права которых нарушены. Для подтверждения нарушения права необходимо подтвердить факт покупки немаркированной табачной продукции в конкретной торговой точке (образец, чек, копия чека). Кроме того, с 01 января 2017 г. данной нормой дополнительно устанавливается претензионный порядок урегулирования спора до подачи обращения в Роспотребнадзор.

При этом Роспотребнадзор уполномочен проводить проверки не только в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ, но и в рамках расследования дела об административном правонарушении, руководствуясь нормами КоАП РФ. В соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ, его положения к действиям государственных органов при проведении административного расследования не применяются. Согласно части 1 статьи 28.1. КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении и проведению административного расследования являются, в частности, сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также материалы, поступившие из государственных правоохранительных и иных органов. Таким образом, возбуждение дела об административном правонарушении и проведение административного расследования должностными лицами Роспотребнадзора допускается во всех случаях, когда поступившие обращения, материалы содержат в себе достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, даже если при этом они не могут послужить основанием для проведения внеплановой проверки в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ. Тем не менее в полученных ответах должностные лица Роспотребнадзора зачастую ссылаются на недостаточность данных о совершенном правонарушении, например, на отсутствие данных о лицах, осуществляющих реализацию немаркированных табачных изделий, или подтверждения реализации табачного изделия в конкретной торговой точке.

Кроме того, в настоящий момент на практике отсутствует четкость распределения функций и полномочий между государственными органами, что в результате приводит к перенаправлению обращения для его рассмотрения по подведомственности из одной государственной структуры в другую. При этом в соответствии с Приказом МВД РФ N 879, Минздравсоцразвития РФ N 746 от 03 ноября 2006 года "Об утверждении Регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации" органы внутренних дел и территориальные органы Роспотребнадзора в пределах компетенции, установленной законодательством РФ, в том числе проводят мероприятия, направленные на предупреждение и пресечение административных правонарушений, а также защиту прав потребителей.

На основании вышеизложенного предлагается:

- Включить оборот табачной продукции в область правоотношений, для которых законом предусматривается проведение административных расследований для целей выявления факта совершения административного правонарушения (ст. 28.7 КоАП РФ).

- Необходимо внести изменения в КоАП (в статьи 3.7, 27.10 и 29.10) с целью чётко определить необходимость уничтожения нелегальной табачной продукции, подлежащей изъятию и конфискации по решению суда (применимо к ст. 14.10 и 15.12 КоАП).

- Увеличить размер штрафных санкций для физических (от 5 до 15 тысяч рублей) и должностных лиц (от 30 до 50 тысяч рублей).

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с реализацией федерального закона "О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.