Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 23 декабря 2015 г. N 3.5-03/2302 на Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 23 декабря 2015 г. N 3.5-03/2302
на Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон), Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам отмечает следующее.

Закон внесен Правительством Российской Федерации и регулирует ряд актуальных положений бюджетного законодательства и связанных с ним законов. В ходе рассмотрения Закона к нему были направлены поправки члена Совета Федерации В.А. Петрова, часть из которых была поддержана.

1. Законом регулируется порядок признания безнадежной к взысканию и списания дебиторской задолженности по платежам в бюджет. Наряду со случаями смерти физического лица и признания банкротом индивидуального предпринимателя, Законом предусматривается большой перечень случаев, в которых задолженность юридических лиц по платежам в бюджет, не уплаченным в установленный срок, признается безнадежной к взысканию.

В соответствии с Законом административные штрафы, не уплаченные в установленный срок, в случае если истек срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания (2 года) и отсутствуют основания для перерыва, приостановления или продления такого срока, признаются безнадежными к взысканию.

Комитет считает необходимым обратить внимание на то, что в соответствии с Законом необходимо установление Правительством Российской Федерации общих требований, в соответствии с которыми главным администратором доходов бюджета будет определен порядок принятия решений о признании безнадежной к взысканию задолженности по платежам в бюджет.

Администратором доходов бюджета на основании документов, подтверждающих соответствующие обстоятельства принимаются решения о признании безнадежной к взысканию задолженности по платежам в бюджет.

Учитывая значительный объем имеющейся дебиторской задолженности, (на начало 2015 года по данным Счетной палаты составляла 3,8 трлн. рублей), большая часть которой может в связи с вступлением Закона в силу быть признана безнадежной к взысканию, Комитет обращает внимание на необходимость ускорение рассмотрения Министерством финансов, подготовки и принятия Правительством Российской Федерации предложений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по внесению изменений в гражданское законодательство, которые дадут возможность обращать ответственность за деятельность организации (в том числе за задолженность) не только на должностных лиц (исполнительных директоров и главных бухгалтеров) организации, но и на юридических и физических лиц - бенефициаров (выгодоприобретателей), которые должны будут нести ответственность за ее действия не только в размере вклада, но и в размере собственного имущества, что должно в большей степени соответствовать масштабам операций, совершаемых организациями и их задолженности.

При этом комитет обращает внимание, что согласно Закону Министерством финансов Российской Федерации должен быть установлен порядок отражения операций по списанию (восстановлению) в бюджетном (бухгалтерском) учете задолженности по платежам в бюджет, в соответствии с которым администратор доходов бюджета будет осуществлять списание (восстановление) в бюджетном (бухгалтерском) учете задолженности по платежам в бюджет.

Указанные положения не будут распространяться на налоги, сборы, страховые взносы, а также платежи в соответствии с таможенным законодательством и законодательством о таможенном деле, поскольку порядок списания задолженности по ним уже был урегулирован ранее.

Законом устанавливается, что административные штрафы, не уплаченные по состоянию на 1 января 2015 года юридическими лицами, которые отвечают признакам недействующего юридического лица, установленным Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", и не находятся в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, в случае возврата взыскателю исполнительного документа по основаниям, предусмотренным пунктами 3 и 4 части 1 статьи 46 Федерального закона от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" признаются безнадежными к взысканию.

Законом также определяется полномочие главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита утверждать методику прогнозирования поступлений доходов в бюджет в соответствии с общими требованиями к такой методике, установленными Правительством Российской Федерации. Комитет обращает внимание Правительства Российской Федерации на необходимость принятия соответствующего нормативного акта.

2. Законом с 1 января 2017 года зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 50 процентов неналоговые доходы в форме платы за предоставление сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах) в случаях, когда их предоставление осуществляется через многофункциональный центр.

3. В связи с необходимостью урегулирования вопросов, вызванных введением в действие Федерального закона от 23 июня 2014 N171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Законом вносятся изменения в абзац восьмой части первой статьи 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей в качестве источника формирования неналоговых доходов местных бюджетов плату по соглашениям об установлении сервитута (права ограниченного пользования чужим земельным участком) по нормативу 100 процентов. Законом наделяются правом заключать соглашение об установлении сервитута государственные (муниципальные) органы и Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, а органы местного самоуправления лишаются такого права.

В редакции Закона плата по соглашениям об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, городских округов с внутригородским делением, городских, сельских поселений, - по нормативу 100 процентов в бюджет муниципального образования, в собственности (на территории) которого находится земельный участок, если иное не установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Соответственно плата по соглашениям об установлении сервитутов, заключенных органами местного самоуправления муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю исключается из источников финансирования бюджетов муниципальных районов.

4. Законом вносятся дополнения в порядок формирования государственного задания. В соответствии с Законом необходимо утверждение правил и сроков определения объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, включающих порядок расчета и утверждения нормативных затрат как на оказание государственных (муниципальных) услуг, так и на выполнение работ, а также сроки и объемы перечисления субсидии на финансовое обеспечение его выполнения. Предусматриваются обязанности по возврату субсидии в объеме, соответствующем показателям государственного (муниципального) задания, которые не были достигнуты. Формирование ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ будет происходить относительно федеральных государственных учреждений - начиная с государственных заданий на 2016 год, относительно государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений - начиная с государственных заданий на 2017 год (на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов).

Указанные изменения существенно сократят задолженность, образующуюся в связи с государственным заданием. Государственное (муниципальное) учреждение, органы государственной власти (органы местного самоуправления), осуществляющие функции и полномочия учредителя, должны будут утвердить правила осуществления контроля за выполнением государственного задания.

5. Законом вносятся изменения, предусматривающие предоставление субсидий, из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета в соответствии с условиями и сроками, предусмотренными соглашениями о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, а также заключение указанных соглашений от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств в порядке, аналогичном порядку заключения концессионных соглашений.

6. Законом делается исключение для казенных учреждений, являющихся государственным (муниципальным) заказчиком в случае изменения их типа на бюджетное или автономное учреждение или изменения их организационно-правовой формы на государственное (муниципальное) унитарное предприятие. Таким учреждениям (предприятиям) могут предоставляться субсидии в отношении объектов капитального строительства или объектов недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности, по которым принято решение о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности. В 2015 году Правительство Российской Федерации вправе принять решение об осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации, в отношении которых принято решение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, в связи с изменением типа (реорганизацией) дирекций (единых дирекций) строительства на казенное учреждение по объектам, строительство которых завершается в 2015 году.

7. Законом предоставляется право Министерству финансов привлекать агентов, назначаемых Правительством Российской Федерации, по вопросам хранения полученных Министерством финансов Российской Федерации сертификатов ценных бумаг и учета прав и перехода прав на указанные ценные бумаги. Также Правительству Российской Федерации предоставляется право признавать исполненными обязательства по государственным ценным бумагам Российской Федерации, выкупленным или полученным в результате обмена до наступления даты погашения.

8. Закон предоставляет право соответственно Правительству Российской Федерации, высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать требования к кредитным организациям, которые могут осуществлять операции со средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетов субъектов Российской Федерации.

9. Законом вносятся изменения в части финансового контроля. Так, в частности, Росфиннадзору предоставляется полномочие осуществлять анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций).

На главных администраторов средств федерального бюджета, главных администраторов средств бюджета субъекта Российской Федерации, главных администраторов средств местного бюджета (помимо органов внешнего финансового контроля) возлагается обязанность предоставлять информацию и документы, запрашиваемые Росфиннадзором, органом государственного (муниципального) финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации).

В соответствии с Законом объектами финансового контроля становятся финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами.

Расширяются полномочия государственного финансового контроля в отношении юридических лиц. Объектом государственного финансового контроля станут государственные (муниципальные) контракты. Также вместо договоров (соглашений) о предоставлении государственных или муниципальных гарантий объектом государственного контроля становится соблюдение юридическими лицами целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц.

В соответствии с Законом порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе по организационно-техническому обеспечению проверок, ревизий и обследований, осуществляемых должностными лицами органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Комитет обращает внимание Правительства Российской Федерации на необходимость принятия соответствующего нормативного акта.

Также представления органов финансового контроля теперь могут содержать требования об устранении нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля.

В соответствии с Законом в уведомления о применении бюджетных мер принуждения включается информация о сумме средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Основанием для принятия финансовым органом решения об отказе в применении бюджетных мер принуждения является отсутствие в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения оснований для применения бюджетных мер принуждения или его формирование и направление в финансовый орган с нарушениями порядка, установленного Бюджетным кодексом.

Смягчаются санкции за нецелевое использование бюджетных средств. Так, нецелевое использование бюджетных средств межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование ими.

Ужесточаются санкции за нарушения условий предоставления бюджетного кредита, которое теперь влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления бюджетного кредита, и (или) платы за ее пользование.

Смягчаются санкции за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, за которое взыскивается не вся сумма межбюджетного трансферта, а сумма средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта.

Законом до 1 января 2017 года приостанавливается действие такой бюджетной меры принуждения, как передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Законом восстанавливается положение Бюджетного кодекса, согласно которому при составлении и ведении сводной бюджетной росписи федерального бюджета ее показатели утверждаются по главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета.

10. Законом вносятся изменения, возлагающие обязанность на главного распорядителя, главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета соответственно соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, которые могут быть установлены наряду с Бюджетным кодексом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

11. Закон определяет возможность размещения средств федерального бюджета на депозитах в государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)". Порядок такого размещения должен быть определен Правительством Российской Федерации. Также допускается наличие на конец финансового года средств, размещенных на депозитах в государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", информация о которых предоставляется в отчете об исполнении федерального бюджета.

С принятием Закона исполнение бюджета по расходам будет предусматривать не просто принятие бюджетных обязательств, но принятие и учет бюджетных и денежных обязательств.

12. Законом вносятся изменения в статью 5 Федерального закона от 3 ноября 2015 года N 301-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год", согласно которым происходит перенаправление остатков средств федерального бюджета на 1 января 2016 года, которые ранее планировалось направить на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, социальной поддержке граждан, поддержке бюджетов субъектов Российской Федерации и оказание гуманитарной помощи населению иностранных государств на другие направления. В соответствии с Законом введение в действие статьи 47.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой должны быть определены перечень и реестры источников доходов бюджетов, приостанавливается до 2017 года.

Коррупциогенные факторы в Законе не выявлены. Основные положения Закона вступают в силу со дня его официального опубликования.

Учитывая вышеизложенное Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Председатель комитета

С.Н. Рябухин