Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 895643-6 "О внесении изменения в статью 49 Земельного кодекса Российской Федерации" (в части расширения оснований для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд), внесенный Государственным Советом Удмуртской Республики (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 895643-6 "О внесении изменения в статью 49 Земельного кодекса Российской Федерации"
(в части расширения оснований для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд),
внесенный Государственным Советом Удмуртской Республики

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 19 ноября 2015 года (протокол N 267, пункт 73) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 895643-6 "О внесении изменения в статью 49 Земельного кодекса Российской Федерации" (в части расширения оснований для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд), внесенный Государственным Советом Удмуртской Республики.

Законопроектом предлагается внести изменение в статью 49 Земельного кодекса Российской Федерации, расширив перечень оснований для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а именно по основаниям, связанным с объектами дошкольных образовательных организаций и общеобразовательных организаций, строительство которых предусмотрено программой комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа.

Следует отметить, что права владения, пользования и распоряжения имуществом и вытекающая из статей 8, 34 и 35 Конституции Российской Федерации свобода договоров участников гражданского оборота, включая определение оснований и порядка их возникновения, изменения и прекращения, а также соответствующий объем защиты и правомерных ограничений, как следует из статей 71 (пункт "в") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, регулируются законом.

При этом, как сама возможность ограничений, так и их характер должны определяться законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в частности с ее статьей 55 (часть 3), которая устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Ограничения права собственности, имущественных прав, а также свободы договора в гражданско-правовом обороте должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов и основываться на законе.

Необходимо отметить, что размещение перечисленных в действующей редакции Земельного кодекса Российской Федерации объектов (обороны, энергетики, транспорта и т.п.) действительно может быть возможно только в строго определенном месте, однако, по мнению Комитета, для строительства объектов подобной социальной инфраструктуры выбор конкретного участка не имеет такого исключительного значения.

Вместе с тем, положения представленного проекта не устанавливают каких-либо критериев для принятия решения о необходимости изъятия земельных участков у собственников, для определения конкретных земельных участков, подлежащих изъятию для последующего размещения на них муниципальных образовательных учреждений.

Полагаем, что отсутствие таких критериев будет нарушать конституционное право граждан, согласно которому каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (часть 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации), владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации).

Иными словами, полагаем, что в случае принятия проекта, могут открыться возможности для злоупотреблений на местах, например, при выселении жителей в угоду частным, а не публичным интересам.

Представляется, что изъятие земельных участков должно осуществляться только в исключительных случаях, при этом абсолютный приоритет должен отдаваться достижению соглашений по выкупу интересующих участков у собственников.

Комитет отмечает, что в условиях предоставления земельных участков для массовой точечной застройки и перепрофилирования социально значимых объектов, а также запуска процессов приватизации муниципального имущества в муниципальных образованиях страны, в частности - в городских поселениях и городских округах, действительно сложилась проблема нехватки земельных участков для размещения зданий и сооружений муниципальных дошкольных и общеобразовательных организаций.

В этой связи, полагаем, что описанную авторами проблему возможно решить посредством внесения корректив в систему территориального планирования и генеральные планы муниципальных образований, резервирования земельных участков и усиления муниципального земельного контроля, что, в соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 и пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" входит в прямую компетенцию органов местного самоуправления.

Более того, положениями Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ предусматривается возможность выкупа земельных участков для муниципальных нужд в границах муниципального образования, что, как и в случае изъятия земельных участков, предусматривает финансовые затраты в соответствии с нормами земельного законодательства об особенностях купли-продажи земельных участков (статья 37 ЗК РФ) и определения размера возмещения в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд (статья 56.8 ЗК РФ).

Необходимо также отметить, что, в соответствии с пунктом 6 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ на местном уровне власти должна проводиться прогнозно-плановая работа, в том числе, в сфере анализа нормативной потребности в объектах социальной инфраструктуры (согласно Распоряжения Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N 1063-р), мониторинг и статистика в системе социального планирования на территориях муниципальных образований в целях недопущения обострения и своевременного решения вышеуказанной проблемы.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "пункт 6 части 1 статьи 17 Федерального закона"

Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 определен перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в который включен и показатель, характеризующий долю детей в возрасте от одного года до шести лет, состоящих на учете для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения.

Иными словами, по мнению Комитета, органы местного самоуправления имеют достаточные возможности по своевременному прогнозированию и планированию обеспечения муниципальных образований дошкольными и общеобразовательными учреждениями.

Необходимо отметить, что в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", строительство объектов социальной инфраструктуры можно осуществлять на земельных участках, предоставляемых для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, в том числе для строительства жилья экономического класса, если размещение указанных объектов будет предусмотрено утвержденной документацией по планировке территории.

При этом необходимым условием должны выступать соблюдение принципов территориального и социального планирования с одновременным учетом антикоррупционного законодательства.

Иными словами, по мнению Комитета, в настоящее время органы местного самоуправления имеют достаточные правовые инструменты (территориальное планирование, утверждение документации по планировке территории, резервирование земельных участков), в том числе для целей строительства дошкольных и общеобразовательных учреждений.

Отдельно следует отметить, что в проекте не предусмотрено ограничительных механизмов, исключающих возможность приватизации или перепрофилирования построенных на указанных землях зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, а также последующей перепродажи изъятых для муниципальных нужд земельных участков на указанные цели. Полагаем, что создание дополнительных оснований и механизмов изъятия земель у частных собственников может повлечь коррупционные риски в данной сфере через ненадлежащее использование муниципального имущества, предоставление земельных участков или их перепрофилирование в ходе строительства и т.д.

Кроме того, изъятие земельных участков в соответствии с земельным законодательством предусматривает выкупную процедуру, что влечет как экономические, так и организационные, временные затраты на реализацию данного механизма и не дает оснований полагать, что это будет более эффективной альтернативой уже имеющимся возможностям резервирования, территориального планирования и выкупа земельных участков под нужды социального строительства.

Необходимо также учитывать, что описанная авторами проблема характерна в большей степени для крупных городов, при этом ее предлагается решать во всех муниципальных образованиях, включая и те, в которых отсутствуют сложности в предоставлении земельных участков для указанных целей (например, сельские поселения, малые города и др).

В связи с тем, что в последнее время в городских поселениях и городских округах сложилась практика ведения "точечной застройки", Комитет полагает, что практику "точечной застройки" целесообразнее использовать для создания объектов социальной инфраструктуры, прежде всего в центральной части городов и других муниципальных образований.

Таким образом, по мнению Комитета, законодательством Российской Федерации сформирован необходимый и достаточный набор правовых инструментов для выделения земельных участков в целях размещения муниципальных дошкольных и общеобразовательных организаций, эффективность использования которых в большей степени зависит от компетентности и качества принимаемых управленческих решений на местном уровне.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает, что рассматриваемый законопроект не может быть поддержан.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев