Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1148107-6 "О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1148107-6 "О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Настоящим законопроектом предлагается установить дифференцированные ставки по налогу на доходы физических лиц в зависимости от уровня годового дохода налогоплательщика и ввести прогрессивную шкалу налогообложения по НДФЛ.

В отношении "плоской" шкалы налогообложения, применяемой в настоящее время в России, ведется оживленная дискуссия о том, является ли она социально справедливой, рациональной и эффективной.

В период с 1992 года по 2000 год в нашей стране действовала прогрессивная шкала налогообложения на доходы физических лиц, ставки варьировались от 12 до 60%. В 2001 году, когда вводилась "плоская" шкала налогообложения, планировалось, что она приведет к значительному росту уровня собираемости налогов.

Однако очевидно, что в настоящее время увеличение собираемости налога происходит в основном за счет менее обеспеченных граждан, что влечет за собой неуклонное возрастание разрыва в доходах самых богатых и самых бедных слоев населения. Сегодня, согласно методике расчета децильного коэффициента, 10% наиболее обеспеченных граждан РФ в 16 раз богаче 10% наименее обеспеченных. Такой разрыв превышает максимально допустимые значения, рекомендованные ООН. Если учитывать скрытые доходы, незаконную предпринимательскую деятельность, коррупционное вымогательство, то разрыв может достигать 40 раз.

В зарубежных странах данный показатель существенно меньше. В Германии, Австрии, Франции - от 5 до 7, а в Швеции, Дании, Финляндии, Японии и Южной Корее - от 3,5 до 5. По оценкам международных экспертов превышение разрыва в доходах между богатыми и бедными более чем в 8-9 раз может привести к социальной нестабильности. Таким образом, одним из способов снижения имущественного неравенства населения является отмена налогообложения для наименее обеспеченных слоев населения и применение повышенной ставки при обложении "сверхдоходов" наиболее обеспеченных групп.

В основе предлагаемого проекта закона заложен принцип прямой зависимости между уровнем годового дохода и налоговой ставкой по НДФЛ:

Размер налогооблагаемого совокупного годового дохода	Налоговая ставка
До 180 000 руб.	0%
От 180 001 руб. до 2 400 тыс. руб.	13% с суммы, превышающей 180 тыс. руб.
От 2 400 001 руб. до 100 000 тыс. руб.	288,6 тыс. руб. + 30% с суммы, превышающей 2 400 тыс. руб.
От 100 000 001 руб. и выше	29 568,6 тыс. руб. + 70% с суммы, превышающей 100 000 тыс. руб.

Так, налогоплательщик, доход которого не превышает 15 тыс. руб. в месяц (в расчете на год - 180 тыс. руб.), освобождается от уплаты налога на доходы физических лиц. Согласно действующей ставке НДФЛ граждане, получающие зарплату в размере 180 тыс. руб. в год, уплачивают 23,4 тыс. руб. налога.

При среднем доходе 30 тыс. руб. в месяц (в расчете на год - 360 тыс. руб.) размер уплачиваемого налога составит 23,4 тыс. руб. в год. Согласно действующей ставке НДФЛ граждане уплачивают 46,8 тыс. руб. налога.

Если средний доход налогоплательщика превышает 200 тыс. руб. в месяц и, например, составляет 400 тыс. руб. (в расчете на год - 4 800 тыс. руб.), то сумма уплачиваемого НДФЛ в консолидированный бюджет РФ составит 1 008,6 тыс. руб. Согласно действующей ставке НДФЛ граждане уплачивают 624 тыс. руб. налога.

В случае, когда налогоплательщик заработал в отчетном периоде свыше 100 000 тыс. руб., например, 200 000 тыс. руб., то сумма уплачиваемого НДФЛ в консолидированный бюджет РФ составит 99 568,6 тыс. руб. Согласно действующей ставке НДФЛ граждане уплачивают лишь 26 000 тыс. руб. налога.

Ряд экспертов считает, что реализация принципа налогообложения доходов, основанного на прогрессивной шкале, приведет к росту "зарплат в конвертах". Достоинством предлагаемого варианта является то, что он не затрагивает или даже снижает налоговую нагрузку для подавляющего большинства граждан страны, что будет стимулировать более прозрачные отношения работодателей и сотрудников, а также будет способствовать увеличению поступлений в Пенсионный фонд России и другие страховые фонды (только в ПФР ежегодно более 3 трлн руб. направляются для обеспечения сбалансированности бюджета фонда).

Прогрессивная шкала налогообложения применяется во многих странах, причем дифференциация ставок может доходить до 6-8 раз. Прогрессивная шкала налогообложения действует в Бразилии, Великобритании, Германии, Дании, США, Финляндии, Франции, Японии и других странах.

В государствах с прогрессивной шкалой налогообложения уровень собираемости налога достаточно высок. Федеральные бюджеты этих государств в основном обеспечиваются налогами, взимаемыми лишь с граждан, получающих высокие доходы. Так, 4-10% граждан обеспечивают до 40-50% поступлений в бюджет страны. Такая ситуация во многом складывается благодаря ответственной и внимательной работе налоговых органов. Например, в Дании для повышения собираемости налога установлены высокие штрафы за неполную или несвоевременную уплату налога, а также применяется поощрение в виде выплаты процентов на переплаченную в течение года сумму налога.

В прилагаемом финансово-экономическом обосновании приведены расчеты, на основе которых можно сделать вывод об экономической целесообразности введения предлагаемого принципа налогообложения. В случае применения дифференцированной системы налоговых ставок в бюджетную систему РФ дополнительно поступит 2,05 трлн руб.

В случае принятия законопроекта возможно некоторое неравномерное изменение объемов поступлений от НДФЛ в бюджеты разных регионов. При возникновении такой ситуации целесообразно рассмотреть вопрос об изменении порядка зачисления налога в нормативе 100% в федеральный бюджет с дальнейшим распределением между субъектами Российской Федерации.

Согласно поступившему заключению Правительства РФ на законопроект отмечено, что переход к единой налоговой ставке с 2001 года обусловлен стремлением работодателей и работников снизить налоговую нагрузку, а также сложностями администрирования налогообложения. Однако подобные аргументы не могут служить основаниями отказа от прогрессивной шкалы в силу того, что за время, прошедшее с перехода к плоской шкале, во-первых, уровень администрирования налогов значительно повысился, во-вторых, дальнейшее его повышение полностью находится в компетенции Правительства РФ. Также необходимо напомнить, что ФНС России осуществляет функции по контролю за полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов. Кроме того, для увеличения собираемости налогов можно использовать зарубежный опыт.

Отмечая эффективность плоской шкалы, в 2013 г. Президентом РФ В.В. Путиным высказана возможность установления в будущем в России дифференциации налогообложения.

На основании изложенного следует, что применение предлагаемой системы налогообложения позволит не только повысить доходы мало- и среднеобеспеченных групп населения, смягчить (снизить) социальное неравенство, создать налоговые условия, стимулирующие коммерческие организации к расходованию прибыли на расширение и модернизацию производства, а не на ее чрезмерное личное потребление, но и увеличить налоговые поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"

Настоящим законопроектом предлагается установить дифференцированные ставки по налогу на доходы физических лиц в зависимости от уровня годового дохода налогоплательщика.

Таблица 1

Ставки НДФЛ в зависимости от суммарного налогооблагаемого годового дохода

Группы налогоплательщиков	Размер налогооблагаемого совокупного годового дохода	Налоговая ставка
"Группа 1"	До 180 000 руб. включительно	0%
"Группа 2"	От 180 001 руб. до 2 400 000 руб.	13% с суммы, превышающей 180 тыс. руб.
"Группа 3"	От 2 400 001 руб. до 100 000 000 руб.	288,6 тыс. руб. + 30% с суммы, превышающей 2 400 тыс. руб.
"Группа 4"	От 100 000 001 руб. и выше	29 568,6 тыс. руб.+ 70% с суммы, превышающей 100 000 тыс. руб.

Для точной оценки экономического эффекта от применения предлагаемых в законопроекте дифференцированных налоговых ставок налога на доходы физических лиц, необходимо знать распределение численности налогоплательщиков НДФЛ по группам с указанными выше пороговыми значениями совокупного годового дохода.

В связи с тем, что официальная статистическая налоговая информация не содержит указанных сведений (действующие формы налоговой отчетности, утвержденные Федеральной налоговой службой, содержат лишь общую сумму доходов и количество сведений о доходах физических лиц, поступивших в налоговые органы, без разбивки на уровни доходов), предлагаемая ниже методика расчета носит оценочный характер.

1. Определение количества налогоплательщиков в каждой группе

1.1. "Группа 1" (граждане с доходами не более 180 тыс. руб. в год)

Таблица 2

Распределение населения по величине среднедушевых денежных доходов
(в процентах)

	2013 год
Все население	100
в том числе со среднедушевыми денежными доходами в месяц, руб.:
до 5 000,0	4,2
от 5 000,1 до 7 000,0	5,6
от 7 000,1 до 9 000,0	6,8
от 9 000,1 до 12 000,0	10,8
от 12 000,1 до 15 000,0	10,3
от 15 000,1 до 20 000,0	14,5
от 20 000,1 до 25 000,0	11,2
от 25 000,1 до 30 000,0	8,4
от 30 000,1 до 35 000,0	6,3
от 35 000,1 до 40 000,0(2)	4,7
от 40 000,1 до 50 000,0(3)	6,3
от 50 000,1 до 60 000,0(4)	3,8
свыше 60 000,0	7,1

Источник: Росстат

Из табл. 2 получаем, что общая доля "Группы 1" составляет 37,7%. Общее количество налогоплательщиков НДФЛ по данным Росстата - 92 млн. чел., следовательно, количество налогоплательщиков "Группы 1" в 2013 г. составило 34,68 млн. чел.

1.2. "Группа 3" (граждане с доходами от 2 400 001 руб. до 100 000 000 руб.)

Согласно "Отчета Федеральной налоговой службы России о налоговой базе и структуре начислений по налогу на доходы физических лиц за 2013 год, удерживаемому налоговыми агентами" количество граждан, получивших доходы в пределах от 2,4 млн руб.до 100 млн руб.за год составило:

От 2,4 млн руб. до 10 млн руб.	342 800 чел.
От 10 млн руб. до 100 млн руб.	11 742 чел.
ИТОГО	354 542 чел.

1.3. "Группа 4" (граждане с доходами от 100 000 001 руб. и более)

Согласно "Отчета Федеральной налоговой службы России о налоговой базе и структуре начислений по налогу на доходы физических лиц за 2013 год, удерживаемому налоговыми агентами" количество граждан, получивших доходы от 100 млн. руб. и выше составило:

От 100 млн руб. до 500 млн руб.	23500 чел.
От 500 млн руб. до 1 млрд руб.	311 чел.
Свыше 1 млрд руб.	172 чел.
ИТОГО	23 983 чел.

1.4. "Группа 2" (граждане с доходами от 180 001 руб. до 2 400 тыс. руб.)

По данной группе получаем количество налогоплательщиков в количестве 56,94 млн. чел. = 92 млн чел. - 34,680 млн чел. - 354,542 тыс. чел. - 23,983 тыс. чел (формула расчета: общее количество плательщиков НДФЛ - "Группа 1" - "Группа 3" - "Группа 4").

2. Общая сумма доходов по каждой группе

2.1. "Группа 1" (граждане с доходами не более 180 тыс. руб. в год) За основу расчета можно взять данные о децильных группах, опубликованные Росстатом, полагая, что первые три децильные группы приблизительно соответствуют группе 1 нашего обоснования.

Таблица 3

Распределение общей суммы средств, направленных на оплату труда, по десятипроцентным (децильным)группам работников по субъектам Российской Федерации за 2013 г.
(в процентах)

	Всего	в том числе по 10-ти процентным группам работников
		1	2	3
Российская Федерация	100	2,1	3,3	4,4
Средний доход по каждой группе, руб		6183,3	9714,5	12893,3

Источник: Росстат

Получаем, что доля "Группы 1" в общем объеме дохода примерно составляет 9,8%. Общая сумма доходов всех групп налогоплательщиков - 24,6 трлн руб. Отсюда следует, что совокупный доход "Группы 1" - 2,411 трлн руб. Согласно настоящему законопроекту, НДФЛ не взимается с налогоплательщиков, доходы которых не превышают 180 тыс. руб. в год. Соответственно, сумма исчисленного НДФЛ по данной группе составит 0 руб.

2.2. "Группа 3"(граждане с доходами от 2,4 млн руб. до 100 млн руб. в год)

Таблица 4

Расчет сумм НДФЛ с доходов граждан, доход которых находится в пределе от 2 400 001 руб. до 100 000 тыс. руб.

Распределение налогоплательщиков внутри "Группы 3"	Количество (чел.)	Предполагаемый средний доход в интервале (млн руб.)	Совокупный налогоблагаемый доход (млн руб.)	Сумма исчисленного НДФЛ на основе предлагаемой прогрессивной системы (млн руб.)
1	2	3	4	5
От 2,4 млн руб. до 10 млн руб.	342800	6,20	2 125 360,00	489 724,08
От 10 млн руб. до 100 млн руб.	11742	55,00	645 810,00	188 677,50
ИТОГО	354 542		2 771 170,00	678 401,58

Приведем формулы расчета столбца 5 "Сумма исчисленного НДФЛ на основе предлагаемой прогрессивной системы (млн руб.)" по каждой категории налогоплательщиков по данной группе.

Из табл. 4 видно, что совокупный доход "Группы 3" составляет 2,771 трлн руб. (или 11,3% от общей суммы доходов всех групп налогоплательщиков). Из табл. 4 видно, что сумма исчисленного НДФЛ по данной группе составляет 678 401,58 млн руб. (учитывая необлагаемую сумму дохода в 180 тыс. руб.).

2.3. "Группа 4" (граждане с доходами от 100 000 001 руб. и более)

Таблица 5

Расчет сумм НДФЛ с доходов граждан, годовой доход которых превышает 100 млн руб.

Распределение налогоплательщиков внутри "Группы 4"	Количество (чел.)	Предполагаемый средний доход в интервале (млн руб.)	Совокупный налогоблагаемый доход (млн руб.)	Сумма исчисленного НДФЛ на основе предлагаемой прогрессивной системы (млн руб.)
1	2	3	4	5
От 100 млн руб. до 500 млн руб.	23500	300,00	7 050 000,00	3 984 862,1
От 500 млн руб. до 1 млрд руб.	311	750,00	233 250,00	150 700,8
Свыше 1 млрдруб.	172	2 000,00	344 000,00	233 845,8
ИТОГО	23983		7 627 250,00	4 369408,7

Приведем формулы расчета значений столбца 5 "Сумма исчисленного на основе предлагаемой прогрессивной системы (млн руб.)" по каждой категории налогоплательщиков по данной группе.

Из табл. 5 видно, что совокупный доход "Группы 4" составляет 7,627 трлн руб. (или 31% от общей суммы доходов всех групп налогоплательщиков), а сумма исчисленного НДФЛ по данной группе составляет 4 369408,7 млн руб.

2.4. "Группа 2" (граждане с доходами от 180 001 руб. до 2 400 тыс. руб.)

Совокупный доход "Группы 2" составляет 11,791 трлн руб. = 24,6 трлн руб. - 2,411 трлн руб. - 2,771 трлн руб. - 7,627 трлн руб. (формула расчета: общая сумма доходов всех групп налогоплательщиков - совокупный доход "Группы 1" - совокупный доход "Группы 3" - совокупный доход "Группы 4").

3. Сумма исчисленного НДФЛ на основе предлагаемой прогрессивной системы

Для расчета суммы начисленного НДФЛ на основе предлагаемой прогрессивной шкалы по группе 2 найдем средний годовой доход на 1 человека. Для этого делим общую сумму дохода по группе 2 (11,791 трлн руб.) на количество налогоплательщиков по группе (56,94 млн чел.). Получаем средний доход на 1 человека, входящего в группу - 207 078 рублей. Сумма НДФЛ по группе находим по следующей формуле:

Полученные расчеты представим в таблице.

Таблица 6

Сумма исчисленного НДФЛ на основе предлагаемой прогрессивной системы

	"Группа 1"	"Группа 2"	"Группа 3"	"Группа 3"	ИТОГО
Количество налогоплательщиков	34,68 млн чел.	56,94 млн чел.	354 542 чел.	23 983 чел.	92,00 млн чел.
Общая сумма дохода (трлн руб.)	2,411	11,791	2,771	7,627	24,60
Сумма исчисленного НДФЛ на основе предлагаемой прогрессивной системы(млн руб.)	0,00	200 436,77	678 401,58	4 369 408,70	5 248 247,05

Источник: расчеты авторов законопроекта

Из табл. 6 получаем, что сумма исчисленного НДФЛ на основе предлагаемой прогрессивной системы составит примерно 5,248 трлн руб. Граждане - налогоплательщики НДФЛ имеют право заявлять имущественные, социальные и другие налоговые вычеты, уменьшая сумму налога. Исходя из предположения, что сумма вычетов не превысит сумму, предъявленную в 2014 году - 798,4 млрд руб., находим сумму НДФЛ, которая поступит в консолидированный бюджет РФ 5,248 трлн руб. - 798,4 млрд руб. = 4,450 трлн руб. Учитывая, что сумма исчисленного НДФЛ в 2013 году составила 2,4 трлн руб., введение прогрессивной шкалы налогообложения по НДФЛ позволит увеличить поступление налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет РФ на сумму 2,05 трлн руб.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" не потребует принятия, приостановления, внесения изменений либо признания утратившими силу федеральных законов или иных нормативных правовых актов Российской Федерации.