Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков в Дальневосточном федеральном округе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков в Дальневосточном федеральном округе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков в Дальневосточном федеральном округе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Законопроект разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации по итогам Восточного экономического форума (N Пр-1891 от 17 сентября 2015 года, подпункт "а" пункта 1) и предусматривает возможность безвозмездного предоставления гражданам земельных участков в упрощенном порядке на территории Дальневосточного федерального округа. Необходимость принятия законопроекта предусматривается Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года.

В целом Комитет поддерживает концепцию законопроекта, поскольку его положения направлены на создание благоприятных условий для ведения жителями Дальневосточного федерального округа различных видов хозяйственной деятельности, что должно оказать благоприятное влияние на экономическое состояние соответствующих регионов, способствовать притоку населения, обеспечить положительное изменение демографической ситуации.

Вместе с тем, к законопроекту имеется ряд замечаний.

1. В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ.

Таким образом, правовое регулирование земельных отношений осуществляется на принципе приоритета норм ЗК РФ перед иными федеральными законами.

Согласно статьи 1 законопроекта его положения определяют порядок и условия безвозмездного предоставления гражданами земельных участков. При этом, исходя из наименования законопроекта, такие порядок и условия являются особенностями, устанавливаемыми по отношению к общим положениям ЗК РФ.

Статьей 11 Законопроекта предусматривается дополнение Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" статьей 16, устанавливающей, что федеральным законом могут быть установлены порядок и условия безвозмездного предоставления гражданам земельных участков, расположенных в Дальневосточном федеральном округе, находящихся в государственной или муниципальной собственности и свободных от прав третьих лиц, а также особенности установления (изменения) видов разрешенного использования указанных земельных участков и требования к таким земельным участкам.

Однако при этом изменения, предлагаемые к внесению в Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", не содержат указания на то, что проектируемый закон имеет приоритет в правовом регулировании перед общими положениями ЗК РФ, в связи с чем в указанной части законопроект подлежит доработке.

2. Одним из условий, которым должен отвечать земельный участок, является его нахождение на расстоянии более 10 километров от границ населенного пункта с численностью населения более 50000 человек, либо на расстоянии более 20 километров от границ населенного пункта с численностью населения более 300000 человек, либо в границах сельского поселения.

Вместе с тем, не представляется возможным однозначно соотнести данные условия между собой, поскольку из буквального смысла пункта 2 части 1 статьи 2 Законопроекта следует, что в случае соблюдения требований о нахождении земельного участка в границах сельского поселения такой земельный участок может быть предоставлен в целях реализации положений законопроекта независимо от его нахождения относительно границ населенных пунктов с численностью населения более 50000 человек и 300000 человек.

3. Положениями законопроекта предлагается снять ограничение в обороте земельных участков из состава земель лесного фонда, за исключением земель, на которых располагаются защитные леса.

Комитет считает необходимым отметить, что презумпция федеральной собственности на земли лесного фонда является одним из ключевых положений лесного законодательства (статья 8 Лесного кодекса Российской Федерации, статья 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"). Однако, во-первых, законопроектом не вносятся какие-либо изменения в лесное законодательство в указанной части, а, во-вторых, в пояснительной записке никак не обосновывается необходимость отказа от данного важнейшего принципа, запрещающего приватизацию земель лесного фонда.

В этой связи, по мнению Комитета, снятие запрета на приватизацию земель лесного фонда нуждается в дополнительном обсуждении.

4. Согласно части 3 статьи 2 Законопроекта по истечении пяти лет со дня предоставления земельного участка в безвозмездное пользование гражданин имеет право по своему выбору получить земельный участок в аренду или безвозмездно в собственность в порядке, предусмотренном ЗК РФ, при условии, что в указанный период земельный участок использовался гражданином в соответствии с установленными законопроектом условиями.

Таким образом, передача земельного участка в аренду или в собственность должна осуществляться на основании общих положений ЗК РФ, а не в соответствии с проектируемым федеральным законом. При этом статья 7 законопроекта устанавливает основания для отказа в предоставлении земельного участка только на стадии его предоставления в безвозмездное пользование.

В этой связи Комитет считает необходимым обратить внимание, что ЗК РФ содержит достаточно большой перечень оснований для отказа в предоставлении без проведения торгов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (статья 39.16 ЗК РФ). Так, например, в соответствии с подпунктами 20 и 21 статьи 39.16 ЗК РФ в предоставлении земельного участка должно быть отказано в случаях, если в отношении земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, не установлен вид разрешенного использования либо если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок не отнесен к определенной категории земель.

Следует учитывать, что предусмотренный ЗК РФ порядок предоставления земельных участков в аренду или в собственность на территории Дальневосточного федерального округа после истечения срока действия договора безвозмездного пользования не устанавливает возможности реализации идеи законопроекта о предоставлении земельных участков вне зависимости от категории и вида разрешенного использования.

Сам по себе данный подход, используемый в законопроекте, фактически указывает на игнорирование одного из главных принципов земельного законодательства - принципа деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ). Кроме того, этот подход противоречит и общим подходам, используемым в законодательстве о градостроительной деятельности в части определения разрешенного использования земельных участков в процессе градостроительного зонирования.

При этом никаких изменений в базовые кодификационные акты (ЗК РФ и Градостроительный кодекс Российской Федерации) не вносятся.

Вместе с тем, законопроект предусматривает единственное условие, определяющее возможность или невозможность использования земельного участка для того или иного вида деятельности - такая деятельность не должна быть запрещена законом.

Комитет считает необходимым отметить, что в настоящее время на уровне федерального закона либо подзаконных актов перечень видов деятельности, не запрещенной законом, не сформирован.

Согласно части 2 статьи 3 Законопроекта виды разрешенного использования земельных участков определяются на основании гражданина о предоставлении земельного участка. Выбор видов разрешенного использования земельного участка осуществляется из перечня, установленного уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти на основании классификатора, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540.

Такой подход, по мнению Комитета, не может быть поддержан, поскольку законопроект, с одной стороны отрицает принципы земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности в части определения правового режима земельных участков, с другой стороны не дает четкого ответа на такой важный вопрос, как разрешенное использование земельных участков и виды хозяйственной деятельности, которые можно осуществлять на таких земельных участках. Это на стадии рассмотрения законопроекта в первом чтении не дает возможности определить, для чего именно граждане смогут приобретать и использовать землю в Дальневосточном федеральном округе.

Также следует отметить, что подобная правовая неопределенность и несоблюдение принципов зонирования территорий и использования земельных участков в соответствии с целевым назначением в итоге может привести и к негативным последствиям для самих граждан, когда их деятельность на одном земельном участке окажется невозможной в результате использования другого земельного участка.

Так, например, в соответствии с Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 5.1. в санитарно-защитной зоне, которые устанавливаются применительно к отдельным объектам крестьянского (фермерского) хозяйства, не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома, коттеджную застройку, индивидуальные дачные, садовые, огородные участки. В этой связи, например, предоставление земельных участков гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и дальнейшая деятельность на таком земельном участке фактически может привести к невозможности использования соседних земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества или дачного хозяйства. Однако соответствующие основания для отказа в предоставлении земельных участков в указанных случаях законопроектом не предусматриваются. Также необходимо учитывать, что ведение определенной деятельности на земельном участке может быть ограничено требованиями охраны окружающей среды, например, требованиями по защите и охране лесов. Предлагаемый подход также не способен обеспечить сбалансированное использование соответствующих территорий, что достигается при градостроительном зонировании. Так, в частности, после реализации положений законопроекта на практике может возникнуть случаи ведения на смежных земельных участков совершенно несовместимых друг с другом видов экономической деятельности (например, жилищное строительство и выращивание и переработка сельскохозяйственной продукции либо размещение производственного объекта).

5. В соответствии с частью 2 статьи 4 законопроекта в случае, если испрашиваемый земельный участок не образован, к заявлению о предоставлении земельного участка прилагается схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, созданная при помощи информационной системы, предусмотренной законопроектом.

Однако из положений законопроекта однозначно не представляется возможным определить, предъявляются ли к такой схеме требования, предусмотренные статьей 11.10 ЗК РФ и приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 ноября 2014 года N 762.

В частности, следует учитывать, что в соответствии с частью 2 статьи 6 Законопроекта такая схема должна использоваться вместо межевого плана для внесения сведений о земельном участке в государственный кадастр недвижимости.

В связи с этим Комитет отмечает, что как предусмотрено пунктом 9 статьи 11.10 ЗК РФ, в случае, если подготовку схемы расположения земельного участка обеспечивает гражданин в целях образования земельного участка для его предоставления гражданину без проведения торгов, подготовка данной схемы может осуществляться по выбору указанного гражданина в форме электронного документа или в форме документа на бумажном носителе. При этом такая схема может не содержать сведений о координатах характерных точек границ земельного участка, что указывает на невозможность ее использования для целей внесения сведений о земельном участке в государственный кадастр недвижимости.

Кроме того, данный подход не соответствует части 4 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", в соответствии с которой подготовка документов, на основании которых в государственный кадастр недвижимости могут быть внесены сведения о недвижимом имуществе, осуществляется только кадастровым инженером.

Необходимо также учитывать, что в случае, если вид разрешенного использования земельного участка, выбранный заявителем, не соответствует принадлежности земельного участка к определенной категории, то сведения о категории земель исключаются из государственного кадастра недвижимости.

Комитет считает необходимым обратить внимание, что в настоящее время исходя из принципа деления земель на категории осуществляется не только определение правового режима земельного участка, но и определение его кадастровой стоимости (статья 24.12 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"), которая в свою очередь является базой для расчета земельного налога (статья 390 Налогового кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в случае исключения из государственного кадастра недвижимости сведений о категории земель в государственном кадастре недвижимости также будут отсутствовать сведения о кадастровой стоимости земельного участка. Это повлечет выпадающие доходы местных бюджетов, поскольку соответствующие земельные участки в случаи их предоставления в собственность (часть 3 статьи 2 Законопроекта) не смогут являться объектами налогообложения, поскольку в отношении них будет отсутствовать налоговая база.

6. Частями 4 и 5 статьи 6 Законопроекта урегулирован порядок подготовки, подписания и направления проекта договора аренды безвозмездного пользования земельным участком уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления.

Исходя из данных положений, такой орган осуществляет подписание проекта договора и направляет его заявителю, из чего можно сделать вывод о том, что договор составляется в виде бумажного документа. Вместе с тем, проект договора направляется заявителю в виде электронного документа с использованием информационной системы, предусмотренной статьей 5 законопроекта.

С учетом вышеизложенного, не представляется возможным однозначно определить:

- в каком виде (электронном или бумажном) должен быть подготовлен проект договора безвозмездного пользования земельным участком и направлен заявителю;

- каким образом заявитель должен подписать данный договор (собственноручно на бумажном документе либо с помощью электронной подписи в электронном документе);

- каким образом договор должен быть представлен на государственную регистрацию в соответствии с пунктом 2 статьи 26 ЗК РФ, Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок ним".

7. Статьей 7 Законопроекта установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельных участков в безвозмездное пользование.

Так, согласно пункта 1 части 1 статьи 7 Законопроекта в заявлении о предоставлении земельного участка должно быть отказано в случае, если земельный участок, указанный в заявлении о предоставлении, или его часть ранее предоставлены гражданам, юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления либо находятся в их фактическом пользовании.

Представляется, что данная норма не в полной мере учитывает положения ЗК РФ.

Так, в настоящее время ЗК РФ не предусматривает возможности предоставления в аренду частей земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (пункт 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 года N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды", постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 14950/10 от 19 апреля 2011 года).

Также представляется сомнительным возможность применения формулировки "ранее предоставлены", поскольку такие земельные участки могут быть ранее предоставлены гражданам, юридическим лицам, органам публичной власти, но впоследствии права таких лиц на данные земельные участки могут быть прекращены, что указывает на возможность их повторного предоставления. Кроме того, не может быть поддержано использование для целей формулирования оснований для отказа в предоставлении земельного участка такое основание, как нахождение земельного участка в фактическом пользовании, поскольку такое использование с точки зрения земельного законодательства не рассматривается как правомерное, учитывая, что использование земельного участка должно быть, прежде всего, подтверждено правами на землю (статья 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункт 2 статьи 76 ЗК РФ).

Статья 7 Законопроекта не учитывает, что в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, также должно быть отказано и в иных случаях, прямо предусмотренных законодательством.

Так, например, в соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 марта 2018 года земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное пользование в соответствии со статьями 31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу указанного закона) на основании заявления без проведения торгов, если предоставление такого земельного участка лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, принятым до 1 марта 2015 года, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка. Земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и в отношении которого до 1 марта 2015 года принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, в течение трех лет со дня принятия этого решения не может быть предметом аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка и не может быть предоставлен без проведения торгов лицу, если оно не указанно в этом решении.

Остается не ясным, каким образом установленные основания для отказа в предоставлении земельных участков будут соотноситься с основаниями для отказа, которые могут быть установлены субъектами Российской Федерации до 1 января 2016 года в целях реализации полномочий, предусмотренных частью 31 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

8. В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 8 Законопроекта договор безвозмездного пользования земельным участком прекращается принудительно в случае предоставления гражданином земельного участка во владение и (или) пользование иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам или юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых имеется доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства.

Комитет обращает внимание, что вопросы использования земельного участка на праве безвозмездного пользования урегулированы положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и нормами ЗК РФ. Однако данные положения не предусматривают возможности передачи третьим лицам земельных участков, предоставленных гражданам на праве безвозмездного пользования, в том числе земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Кроме того, по мнению Комитета, чрезвычайно важным является вопрос о дополнительных основаниях для прекращения договора безвозмездного пользования земельным участком, полномочиями по установлению которых предлагается наделить Правительство Российской Федерации.

Вместе с тем, по мнению Комитета, указанные положения, учитывая их важность и последствия, должны быть урегулированы в рамках законопроекта.

9. Законопроектом предлагается внести изменение в пункт 3 статьи 3 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", предусматривающие, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства предоставляются не только гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях, но и которые переезжают на постоянное место жительства в сельское поселение.

Комитет обращает внимание, что в настоящее время Федеральный закон от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" не в полной мере соответствует ЗК РФ, которым вопросы предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства (подпункт 19 пункта 2 статьи 39.6, статья 39.18) не увязаны с местом жительства гражданина, заинтересованного в приобретении такого земельного участка. Так, в соответствии с ЗК РФ факт проживания гражданина, например, в городском округе или в городе федерального значения не является основанием для отказа в предоставлении такому гражданину приусадебного или полевого земельного участка.

Кроме того, в законопроекте отсутствуют правовые механизмы, позволяющие на стадии предоставления земельного участка определить, является ли заинтересованное лицо, подавшее заявление о предоставлении земельного участка, предназначенного для ведения личного подсобного хозяйства, гражданином, переезжающим на постоянное место жительства в сельское поселение, либо не является таковым. В частности, нормами Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" не предусматривается возможность документального подтверждения самого факта переезда на постоянное место жительства. Так, место жительства определяется постоянным или преимущественным проживанием гражданина в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и регистрацией по месту жительства.

В этой связи, по мнению Комитета, в указанной части Федеральный закон от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", прежде всего, должен быть приведен в соответствие с ЗК РФ.

На основании вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству поддерживает законопроект с учетом высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских