Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 4 декабря 2015 г. N 3.9-107/1 на проект федерального закона N 942424-6 "Об основах деятельности по организации и проведению зрелищно-развлекательных мероприятий в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы С.А. Гавриловым, З.Я. Рахматуллиной, Е.Н. Сенаторовой, Е.А. Митиной (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам собственности в качестве комитета-соисполнителя рассмотрел проект федерального закона N 942424-6 "Об основах деятельности по организации и проведению зрелищно-развлекательных мероприятий в Российской Федерации" и отмечает следующее.

Законопроектом предусматривается введение в сфере организации и проведения зрелищно-развлекательных мероприятий (далее - ЗРМ) механизма саморегулирования, основанного на обязательным членстве организаторов ЗРМ в создаваемых саморегулируемых организациях (далее также - СРО) и возложение на них ответственности за деятельность своих членов, что должно способствовать повышению безопасности и качества предоставляемых услуг. По мнению авторов законопроекта, предлагаемые меры позволят профессиональному сообществу организаторов ЗРМ разрабатывать стандарты своей деятельности, устанавливать четкие и прозрачные правила поведения на рынке, контролировать исполнение таких стандартов своими членами, вводить критерии надежности организаторов ЗРМ.

Комитет по вопросам собственности отмечает, что развитие рыночных отношений в российской экономике обусловило появление новых способов и форм регулирования предпринимательской деятельности. Практика показала, что государственное регулирование не всегда является эффективным и зачастую обременительно для хозяйствующих субъектов, в этой связи введение негосударственного регулирования хозяйственной деятельности - наряду с государственным - стало одним из актуальных направлений развития нормативно-правового регулирования, воплощаемых в России. За последнее десятилетие в Российской Федерации получила широкое распространение тенденция к внедрению в сферу предпринимательских отношений института саморегулирования. Согласно Федеральному закону N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" саморегулирование - это самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль над соблюдением этих стандартов и правил. В части 2 этой же статьи установлено, что саморегулирование в соответствии с названным законом осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО, которые являются организационной основой осуществления саморегулирования, предусмотренного и регламентированного Законом. Иными словами, по сути, саморегулирование является альтернативным методом регулирования и самоорганизации субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, дополняющим, а в отдельных видах деятельности и заменяющим, существующие методы государственного регулирования.

В этой связи Комитет по вопросам собственности в целом поддерживает концепцию законопроекта и считает оправданным курс на введение саморегулирование в сфере организации ЗРМ. Вместе с тем, у Комитета имеется ряд серьезных замечаний по предлагаемым механизмам правового регулирования отдельных процедур, требующих учета при подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

В частности, к большому сожалению, ускоренное и непродуманное, не имеющее серьезной подготовки внедрение института саморегулирования в отдельных отраслях российской экономики привело к негативным последствиям для потребителей и утрате контроля государства над идущими на рынке процессами. В этой связи Комитет считает, что требует уточнения предложение авторов о введении саморегулирования в сфере организации и проведения ЗРМ уже с 1 января 2016 года, т.е. без предоставления отрасли переходного периода, необходимого для проведения предусмотренных законом организационных мероприятий, адаптации к системе регулирования и осознания участниками рынка своего нового правового статуса.

Представляется, что нуждаются в корректировке и взаимном согласовании положения законопроекта, касающиеся механизмов объединения в одной СРО индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, проведения ЗРМ несколькими организаторами (причем, возможно, даже из различных СРО) поскольку распределения в таких случаях между ними их солидарной ответственности перед потребителями услуг, процедуры выбора приоритета между страховкой участника СРО или непосредственно компенсационным фондом СРО в случае возникновения необходимости компенсации причиненного ущерба и порядка обращения пострадавшей стороной за такой компенсацией.

По мнению Комитета, следует уделить особое внимание доработке механизма распределения ответственности в наиболее распространенным на практике случае, когда организатором ЗРМ выступают несколько лиц, являющихся членами одной или нескольких СРО, и при наступлении ответственности за срыв мероприятия крайне велика вероятность проявления со стороны организаторов попыток "размытия" своей ответственности и затягивания судебных разбирательств между ответчиками по иску.

Федеральным законом N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" предусматривается (не в порядке перечисления, а по смыслу), что прежде формируется система личного и (или) коллективного страхования, а затем - компенсационного фонда СРО, иными словами требования к страхованию и компенсационному фонду являются не дублирующими, а дополняющими друг друга, поскольку выполняют различные функции, в том числе регулятивные.

Одновременное наличие системы страхования и компенсационного фонда СРО направлено на повышение, как персональной ответственности члена СРО за итоги своей деятельности, так и мотивирует СРО к анализу причин, приведших к нарушению членом СРО своих обязательств, и соответственно, к необходимости разработки или совершенствования стандартов деятельности, установления эффективной системы контроля за соблюдением таких стандартов, а также системы ответственности (внутри СРО) за нарушение их требований.

Соответственно гражданско-правовой иск при нарушении членом СРО прав контрагентов (или третьих лиц) первоначально направляется члену СРО и только затем (в случае недостаточности средств страхового возмещения) к компенсационному фонду СРО.

В этой связи при подготовке законопроекта ко второму чтению представляется оправданным увеличение проектируемого проектом размера компенсационного фонда СРО, так как при предусматриваемой величине в 3 тысячи рублей в отношении каждого члена СРО, с учетом того, что предполагается объединять в одном СРО не менее 50 субъектов, действующих в сфере организации и проведения ЗРМ, позволяет обеспечить минимальный размер компенсационного фонда СРО в 150 тысяч рублей, чего явно будет недостаточно для обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед третьими лицами и потерей правоспособности всех членов такой СРО, поскольку размер компенсационного фонда является квалифицирующим признаком СРО и его снижение ниже установленного размера является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с требованием о лишении такой организации статуса СРО, что несет риск утраты правоспособности всеми членами СРО. Возможно, одновременно потребуется внесение изменения в Федеральный закон N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" в части повышения минимального размера страховой суммы - 30 тысяч рублей, поскольку его индексация не проводилась длительное время и она не отвечает современным требованиям и преследуемым целям.

С учетом вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по вопросам собственности рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 942424-6 "Об основах деятельности по организации и проведению зрелищно-развлекательных мероприятий в Российской Федерации" в первом чтении.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов