Письмо Правительства РФ от 26 июля 2011 г. N 3648п-П9 "Заключение на проект федерального закона N 454850-5 "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вносимый членами Совета Федерации Н.И. Рыжковым, В.К. Глухих, Б.-Ж. Жамбалнимбуевым, В.Е. Межевичем, С.Ю. Орловой и депутатами Государственной Думы Ю.А. Липатовым, В.К. Марковым, В.А. Язевым" (не действует)

Письмо Правительства РФ от 26 июля 2011 г. N 3648п-П9
"Заключение на проект федерального закона N 454850-5 "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вносимый членами Совета Федерации Н.И. Рыжковым, В.К. Глухих, Б.-Ж. Жамбалнимбуевым, В.Е. Межевичем, С.Ю. Орловой и депутатами Государственной Думы Ю.А. Липатовым, В.К. Марковым, В.А. Язевым"

Досье на проект федерального закона

В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации в Правительстве Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона с учетом представленного финансово-экономического обоснования.

Законопроект направлен на регулирование отношений по использованию попутного нефтяного газа (далее - ПНГ).

1. Статьей 2 законопроекта устанавливаются основные понятия, используемые в законопроекте, в том числе дается определение понятия "попутный нефтяной газ".

При этом частью 2 статьи 6 законопроекта предусмотрено, что в целях законопроекта под попутным газом следует понимать попутный газ, признаваемый добытым полезным ископаемым в соответствии с пунктом 2 статьи 337 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

Таким образом, понятие "попутный газ" в Кодексе и в рассматриваемом законопроекте различно, что может создавать сложности при правоприменении.

Термин "технологические потери попутного нефтяного газа" трактуется как "неизбежные потери попутного газа, связанные с использованием попутного нефтяного газа для технологических и иных целей".

Однако налоговое законодательство предусматривает технологические потери полезных ископаемых при добыче (статья 342 главы 26 части второй Кодекса) и технологические потери материально-производственных запасов при производстве и (или) транспортировке (статья 254 главы 25 части первой Кодекса).

Терминологию законопроекта также следует привести в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), заменив понятие "финансирование" понятием "финансовое обеспечение".

2. Часть 2 статьи 4 законопроекта предписывает субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям разрабатывать и утверждать соответствующие государственные программы и программы муниципальных образований.

Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно определяют формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статья 31 Бюджетного кодекса).

В соответствии с пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации в пределах своей компетенции имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, независимо от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

3. Статьей 6 законопроекта предлагается закрепить требования к техническим проектам разработки месторождений углеводородного сырья.

В то же время основные требования к содержанию проектной документации, в том числе требование о необходимости включения в проектную документацию мероприятий по обеспечению использования и утилизации ПНГ, установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. N 118 "Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами".

4. Частью 6 статьи 7 законопроекта предусматривается дополнить основания ограничения, приостановления или прекращения права пользования недрами.

Однако указанные вопросы являются предметом регулирования Закона Российской Федерации "О недрах".

5. В тексте законопроекта содержатся и другие положения, не относящиеся к предмету его правового регулирования, например, о порядке размещения данных и количестве дней на рассмотрение заявления (части 5, 11 статьи 9, части 5, 8 статьи 12 законопроекта).

6. Части 3 - 5 статьи 7, части 1, 3 статьи 8 законопроекта содержат положения декларативного и отсылочного характера, в связи с чем реализация данного законопроекта, по существу, будет возможна только после принятия соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

7. Статьей 8 законопроекта предусмотрено составление паспорта ПНГ в отношении каждого лицензионного участка недр или отдельного месторождения, входящего в лицензионный участок недр, на стадии геологического изучения пользователем недр.

Указанное положение законопроекта создаст дополнительный административный барьер для пользователей недр и не будет способствовать эффективной реализации ПНГ, поскольку определяемые паспортом сведения уже подтверждаются иными документами.

8. Согласно части 3 статьи 9 законопроекта выброс ПНГ в атмосферный воздух в случае неизбежной технологической необходимости осуществляется на основании разрешения, выдаваемого федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды.

Данная редакция требует уточнения, поскольку в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400, Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также осуществляет контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

9. Законопроект предусматривает наделение федеральных органов исполнительной власти дополнительными полномочиями (часть 3 статьи 7, статья 8, части 2, 3 статьи 9, статья 10, часть 4 статьи 15 законопроекта).

Кроме того, возложение дополнительных полномочий на федеральные органы исполнительной власти потребует увеличения численности федеральных государственных гражданских служащих и приведет к необходимости выделения дополнительных ассигнований федерального бюджета, не предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов". В этой связи в соответствии с требованиями статьи 83 Бюджетного кодекса в финансово-экономическом обосновании к законопроекту необходимо определить источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств.

10. Законопроектом предполагается разработка и формирование федеральной государственной программы содействия расширению производства продуктов переработки ПНГ (далее - программа), которая должна предусматривать меры по государственной финансовой поддержке инвестиционной деятельности в сфере переработки ПНГ (статья 16 законопроекта).

При этом частью 2 статьи 16 законопроекта предлагается установить, что программа должна определять расчетные объемы финансовых средств, необходимых для достижения поставленных в ней целей, и расходные обязательства Российской Федерации по финансовому обеспечению предусмотренных программой мер экономической поддержки инвесторов, предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам для реализации экономически приоритетных региональных и местных программ содействия расширению производства продуктов переработки попутного нефтяного газа, а также расчетные объемы бюджетных кредитов, которые предполагается направить на цели программ.

Частью 1 статьи 17 законопроекта предусматривается поэтапная реализация программы "путем ежегодного в течение срока действия программы формирования, утверждения и исполнения финансируемых из федерального бюджета долгосрочных целевых программ". Разработка, утверждение и реализация программы отнесена абзацем четвертым части 1 статьи 4 законопроекта к полномочиям федеральных органов государственной власти в области использования ПНГ.

Исходя из правовой природы бюджета (статья 6 Бюджетного кодекса), являющегося финансовой основой государства, бюджетные средства, в первую очередь должны направляться на государственные и общественные нужды в интересах всех граждан, а также на исполнение социальных обязательств публично-правовых образований перед гражданами.

Вместе с тем переработка ПНГ является предпринимательской деятельностью, цель которой - извлечение прибыли. В этой связи оказание финансовой поддержки нефтедобывающим организациям за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации приведет к возникновению необоснованных и значительных по объемам расходных обязательств публично-правовых образований.

Предоставление предусмотренных законопроектом мер финансовой поддержки инвестиционной деятельности в сфере переработки ПНГ повлечет смешение государственного и коммерческого секторов экономики, что недопустимо с точки зрения функционирования бюджетной системы Российской Федерации.

Вопросы предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета являются предметом регулирования Бюджетного кодекса и не могут регламентироваться отраслевыми федеральными законами.

11. Статьей 18 законопроекта предусмотрено внесение изменения в Закон Российской Федерации "О таможенном тарифе", предусматривающего освобождение от уплаты таможенной пошлины ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации товаров, указанных в статье 18 законопроекта.

В соответствии со статьей 2 Таможенного кодекса таможенного союза территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, а также находящиеся за пределами территории государств - членов таможенного союза искусственные острова, установки, сооружения и иные объекты, в отношении которых государства - члены таможенного союза обладают исключительной юрисдикцией, составляют Единую таможенную территорию Таможенного союза.

Также следует отметить, что в соответствии со статьей 2 Протокола от 12 декабря 2008 г. "Об условиях и порядке применения в исключительных случаях ставок ввозных таможенных пошлин, отличных от ставок Единого таможенного тарифа" более высокая или более низкая ставка ввозной таможенной пошлины по сравнению со ставкой Единого таможенного тарифа может применяться одной из Сторон в отношении товара, происходящего из третьих стран, в исключительных случаях на основании решения Комиссии Таможенного союза.

12. Законопроектом предлагается дополнить статью 259.3 Кодекса нормой, позволяющей применять специальный коэффициент к основной норме амортизации в отношении амортизируемых основных средств, используемых для получения из ПНГ продуктов его переработки.

С целью дополнительного стимулирования инвестиций в основные фонды Федеральным законом от 26 ноября 2008 г. N 224-ФЗ "О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" повышен размер амортизационной премии до 30% в отношении основных средств, относящихся к третьей - седьмой амортизационным группам.

В целях выравнивания условий налогообложения российских организаций по сравнению с мировой практикой в части сроков списания на затраты стоимости основных средств принято постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 165 "О внесении изменений в Классификацию основных средств, включаемых в амортизационные группы". Указанным постановлением Правительства Российской Федерации предусмотрен перенос с 1 января 2010 г. в пределах третьей - седьмой амортизационных групп ряда основных средств в группы с меньшим сроком полезного использования. Изменения затрагивают основные средства предприятий нефтегазовой отрасли.

Кроме того, расходы на вновь вводимые мощности, а также расходы на модернизацию и реконструкцию используемых основных средств учитываются в расходах при исчислении налоговой базы по налогу на прибыль организаций посредством амортизационных отчислений.

Учитывая проводимые в настоящее время меры по совершенствованию и либерализации амортизационной политики, к соответствующим нормам законопроекта необходимо представить финансово-экономическое обоснование.

Механизм амортизации объектов основных средств с повышенным коэффициентом, имеющих высокую энергетическую эффективность и (или) позволяющих осуществлять энергосбережение, предусмотрен Кодексом.

Так, Федеральным законом "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" пункт 1 статьи 259.3 Кодекса дополнен подпунктом 4, предусматривающим возможность применения к основной норме амортизации ускоряющего коэффициента (не более 2) в отношении амортизируемых основных средств, относящихся к объектам, имеющим высокую энергетическую эффективность, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным Правительством Российской Федерации.

В связи с этим предложение об установлении возможности ускоренной амортизации основных средств, используемых для получения из ПНГ продуктов переработки, может быть реализовано в рамках законодательства Российской Федерации о налогах и сборах при подготовке соответствующего проекта постановления Правительства Российской Федерации.

Также необходимо отметить, что финансово-экономическое обоснование к законопроекту не содержит соответствующих расчетов, что не позволяет дать оценку финансовых последствий его реализации.

На основании изложенного Правительство Российской Федерации не поддерживает представленный законопроект.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации

В. Володин