Заключение Общественной палаты Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков в Дальневосточном федеральном округе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Общественной палаты Российской Федерации от 1 декабря 2015 г.
по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков в Дальневосточном федеральном округе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Общественной палатой Российской Федерации (далее - Общественная палата) проведена общественная экспертиза проекта федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков в Дальневосточном федеральном округе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект).

Заключение Общественной палаты подготовлено на основании мнений, выводов, предложений и рекомендаций членов Общественной палаты, общественных экспертов.

Законопроект подготовлен Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 16 ноября 2015 г.

Общественная палата отмечает, что целями принятия Законопроекта являются снижение оттока жителей Дальнего Востока, привлечение новых жителей в макрорегион, стимулирование предпринимательской активности граждан и ускорение социально-экономического развития регионов Дальневосточного федерального округа за счет вовлечения в хозяйственный оборот свободных земельных ресурсов.

Законопроектом предлагается установить:

- порядок и условия безвозмездного предоставления гражданам Российской Федерации земельных участков, расположенных в Дальневосточном федеральном округе, находящихся в государственной или муниципальной собственности и свободных от прав третьих лиц;

- возможность однократного предоставления указанных земельных участков гражданам Российской Федерации для любых не запрещенных законодательством Российской Федерации целей в размере, не превышающем 1 гектара, сначала в безвозмездное пользование сроком на 5 лет, затем в аренду или безвозмездно в собственность при соблюдении установленных условий пользования земельным участком;

- возможность выбора гражданами Российской Федерации соответствующих земельных участков с помощью специального электронного сервиса;

- упрощенный порядок предоставления указанных земельных участков, включая установление (изменение) видов разрешенного использования предоставляемых земельных участков и осуществление их государственного кадастрового учета;

- закрытый перечень случаев для отказа в предоставлении земельных участков, а также оснований для прекращения договора безвозмездного пользования земельными участками;

- запрет перехода прав собственности, владения и (или) пользования в отношении указанных земельных участков иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам.

Проектом федерального закона предусмотрено вступление его в силу с 1 мая 2016 г. В финансово-экономическом обосновании к Законопроекту утверждается, что на реализацию Законопроекта дополнительных расходов федерального бюджета не потребуется.

Общественная палата отмечает, что положения Законопроекта поддерживаются гражданами Российской Федерации. Согласно общероссийскому опросу, проведенному Всероссийским центром общественного мнения, 61% жителей регионов Дальнего Востока высказались за то, что бесплатное предоставление земельных участков повысит уровень жизни в макрорегионе. Законопроект создаст условия для притока новых жителей в регионы Дальнего Востока: 20% респондентов общероссийского опроса на вопрос: "Если бы лично Вам предложили получить бесплатно 1 гектар земли на Дальнем Востоке, при условии, что Вы, ваша семья должны переехать в регион на постоянное место жительства, то как бы Вы отнеслись к этому предложению?", - ответили "Согласился бы". При этом охотнее всего на Дальний Восток поехали бы россияне из возрастной группы 18-24 года (31% опрошенных в данной возрастной категории).

Общественная палата концептуально поддерживает принятие Законопроекта, но вместе с тем имеет ряд замечаний и предложений:

1. Законопроект не регулирует вопрос использования лесов на земельных участках, предоставляемых гражданам Российской Федерации, что создает риск бесконтрольных рубок лесных насаждений и ухудшения экологической обстановки в регионах Дальневосточного федерального округа. С учетом изложенного, Законопроект необходимо дополнить нормами, определяющими порядок использования, охраны и воспроизводства лесов на предоставляемых земельных участках, в том числе устанавливающими обязанности граждан по проведению лесовосстановительных работ или внесению платы за вырубку лесных насаждений.

2. Положения ч. 3 ст. 6 Законопроекта не соответствуют действующему законодательству, регулирующему использование земель в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием. Следует заметить, что за предлагаемым Законопроектом исключением сведений о категории земель из государственного кадастра недвижимости в рамках действующего законодательства не следует отмена установленной категории земель. Тем самым землепользователь после предоставления земельного участка может оказаться в ситуации, когда использование им земельного участка в соответствии с новым разрешенным использованием будет противоречить фактически сохраненной категории земель.

Идея введения упрощенного порядка изменения правового режима земель ясна и может быть поддержана. Однако нормативная обоснованность и последовательность законопроектной деятельности требует, чтобы этот вопрос решался исключительно на основании действующего законодательства.

В связи с изложенным предлагается внести следующие изменения в ст. 6 Законопроекта:

а) первое предложение п. 2 ч. 1 изложить в следующей редакции: "принимает решение об установлении или изменении вида разрешенного использования и целевого назначения земельного участка в соответствии с заявлением о предоставлении земельного участка. При этом для принятия решения об изменении разрешенного использования или целевого назначения земель дополнительные документы не требуются";

б) ч. 3 исключить.

3. В ч. 3 ст. 2 Законопроекта определяется, что по истечении пяти лет со дня предоставления земельного участка в безвозмездное пользование гражданин имеет право по своему выбору получить земельный участок в аренду или безвозмездно в собственность в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации, при условии, что в указанный период земельный участок использовался гражданином в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом условиями. При этом в Законопроекте не установлен порядок и сроки подтверждения гражданином использования земельного участка, что может создавать коррупционные риски при принятии соответствующих решений со стороны ответственных органов исполнительной власти. Общественная палата предлагает дополнить Законопроект нормой, предусматривающей использование гражданином земельного участка подтверждать декларацией об использовании земельного участка с приложением документов, которые могут служить доказательством данного использования, перечень которых предлагается утвердить отдельно.

4. В ч. 3 ст. 4 Законопроекта предлагается установить, что в случае обращения с заявлением о предоставлении земельного участка для реализации общих целей нескольких граждан площадь предоставляемого земельного участка не должна превышать 1 гектара на одного гражданина.

При этом из содержания проекта федерального закона неясно, кто будет определять конкретный размер предоставляемого земельного участка.

5. Недостатком Законопроекта является также отсутствие норм, регулирующих вопрос использования земель сельскохозяйственного назначения исключительно для ведения сельского хозяйства. С учетом необходимости снижения имеющейся на территории Дальнего Востока зависимости от импорта продовольствия, незначительной площади земельного фонда агропромышленного комплекса, в среднем низкой урожайности культур из-за сложных климатических условий, а также по причине того, что около 1 млн. га являются мелиорируемыми сельхозземлями, раздел которых не может осуществляться стихийным, нерациональным образом, необходимо дополнить законопроект нормами, позволяющими рационально использовать массивы земель, пригодных для ведения сельского хозяйства, предусмотрев возможность аренды гражданами прилегающих к уже оформленным ими земельным участкам площадью до 1 га дополнительных участков площадью до 150 га, при условии, что они не используются.

6. С целью стимулирования освоения земель на территории Дальнего Востока и во избежание появления крупных земельных образований (латифундий) Общественная палата предлагает дополнить Законопроект нормой, устанавливающей право гражданина предоставлять земельный участок, находящийся у него в безвозмездном пользовании, в залог в качестве обеспечения обязательства по целевому кредиту на освоение такого участка, предусмотрев переход земельного участка в собственность уполномоченной Правительством Российской Федерации кредитной организации или корпорации развития в случае неисполнения гражданином соответствующих обязательств. При этом в Законопроекте необходимо установить, что целевой кредит может быть получен исключительно в уполномоченных Правительством Российской Федерации российских кредитных организациях или корпорациях развития, обязанных ввести полученные земельные участки в хозяйственный оборот в течение одного года с момента получения прав на них или передать в собственность Российской Федерации на возмездной основе, определяемой Правительством Российской Федерации, для их последующего предоставления гражданам в рамках установленного законопроектом порядка.

7. Общественная палата считает целесообразным распространить действие Законопроекта на участников программы по добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, предусмотрев следующее условие: в случае, если по истечении срока действия свидетельства участника соответствующей программы или его досрочного аннулирования участник программы, получивший земельный участок в соответствии с проектом федерального закона, не получил гражданство Российской Федерации, договор безвозмездного пользования таким земельным участком принудительно прекращается. При этом следует обратить внимание на запрет иностранным гражданам владеть земельными участками в приграничной территории.

8. Законопроект не учитывает интересы коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, не исключая возможности предоставления гражданам земельных участков на территориях традиционного природопользования. Общественная палата считает необходимым дополнить Законопроект нормой, в соответствии с которой земельные участки не могут предоставляться гражданам на территориях традиционного природопользования федерального, регионального и местного значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации на основании обращений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа. В этих целях ч. 1 ст. 2 Законопроекта предлагается дополнить следующими пунктами:

- земельный участок не является территорией традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;

- земельный участок не является национальным административно-территориальным образованием в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов;

- земельный участок не является территорией исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов.

9. При заключении договора безвозмездного пользования выбранным земельным участком, представитель семьи, состоящей из нескольких человек, или представитель нескольких граждан (ч. 3 ст. 4 Законопроекта), имеющие цель использования земельных участков для реализации общих хозяйственных целей, будут нести значительные расходы по оформлению договора безвозмездного пользования каждый в отдельности. Общественная палата предлагает рассмотреть возможность упростить порядок как подписания договора безвозмездного пользования выбранным земельным участком, так и предоставления группой лиц (включая членов семьи) прав своему законному представителю с помощью портала Госуслуг с использованием номеров СНИЛС физических лиц.

10. Законопроект также следует дополнить нормой, по которой при наличии более чем одной заявки на один и тот же земельный участок по определенному критерию возможно было установить, кому именно он должен быть предоставлен (например, исходя из того, какое заявление подано раньше).

11. Планирование организации сельского или лесного хозяйства имеет свою специфику и требует наличия специальных знаний в области землеустройства (организация сельскохозяйственного производства) или лесоустройства (организация лесохозяйственного дела), которыми подавляющее большинство граждан не обладают. Такое положение создает как основу нерационального использования сельскохозяйственных земель и лесного фонда в ущерб государственным и собственным экономическим интересам граждан, так и рост отказов граждан от освоения земель. Необходимо создать систему комплексной поддержки организации хозяйственной деятельности граждан и их коллективных образований, в том числе отдельных семей, включив в нее дистанционную помощь с использованием дополнительных опций информационной системы по разработке стандартного хозяйственного плана использования земельного участка в сельскохозяйственных или лесохозяйственных целях и сопровождению финансирования плана в уполномоченных кредитных организациях и корпорациях развития. Такой подход может стать вторым этапом реализации законопроекта с 2017 года, значительно повышающим его эффективность.

12. Вызывает вопросы финансово-экономическое обоснование Законопроекта. Так, согласно ст. 5 Законопроекта предусмотрено создание информационной системы для выбора и предоставления земельных участков. При этом порядок функционирования указанной информационной системы, включая вопросы межведомственного взаимодействия в процессе ее наполнения актуальными сведениями о землях, в Законопроекте отсутствует.

Существует необходимость в предоставлении со стороны субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа информации о свободных от прав третьих лиц земельных участках государственной, муниципальной и неразграниченной собственности, а также до 1 февраля 2016 г. информации о земельных участках, предоставление которых не допускается ввиду отсутствия в большинстве регионов подобной полной информации (с 1991 г. не проводилась инвентаризация земель, которая требует государственного финансирования).

На основании вышеизложенного Общественная палата Российской Федерации считает возможным поддержать принятие проекта федерального закона N 930602-6 "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков в Дальневосточном федеральном округе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при условии учета изложенных замечаний и дополнений.