Аттестация как способ оценки квалификации педагогических работников: проблемы правового регулирования (Л.А. Егошина, журнал "Журнал российского права", N 4, апрель 2016 г.)

Аттестация как способ оценки квалификации педагогических работников: проблемы правового регулирования

Л.А. Егошина,

младший научный сотрудник отдела законодательства

о труде и социальном обеспечении

Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации

Журнал "Журнал российского права", N 4, апрель 2016 г., с. 65-72.

Одной из важнейших проблем правового регулирования трудовых отношений педагогических работников является их аттестация. Используя аттестацию как способ выявления профессионального уровня педагогических работников, Трудовой кодекс РФ не дает самого определения аттестации. В нем лишь определяется, в каких случаях она применяется. Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ расторжение трудового договора по инициативе работодателя в случае несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации должно подтверждаться результатами аттестации; в ч. 3 ст. 82 ТК РФ предусмотрено, что при проведении аттестации в состав аттестационной комиссии в обязательном порядке включается представитель выборного органа соответствующей первичной профсоюзной организации; в ст. 332 ТК РФ закреплено положение, предусматривающее, что аттестация педагогических работников проводится один раз в пять лет в целях подтверждения соответствия работника занимаемой им должности педагогического работника, относящегося к профессорско-преподавательскому составу (за исключением работников, трудовой договор с которыми заключен на определенный срок)*(1).

Не содержится определение аттестации и в других нормативных правовых актах.

В юридической литературе аттестация рассматривается как проверка деловой квалификации работника, как одно из наиболее действенных средств, позволяющих работодателю выявлять перспективы использования потенциальных возможностей работников, обосновывать случаи расторжения трудового договора с работниками, не соответствующими предъявляемым квалификационным требованиям*(2).

В настоящее время аттестация педагогических работников регламентируется общими и специальными нормативными правовыми актами. Общим правовым актом здесь является Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании), устанавливающий общие основания и виды аттестации.

Специальными актами, посвященными аттестации, являются подзаконные акты, в том числе акты регионального, муниципального и локального уровней.

Закон об образовании предусматривает два вида аттестации педагогических работников в зависимости от ее цели:

1) в целях подтверждения соответствия работника занимаемой должности на основе оценки его профессиональной деятельности (за исключением педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава);

2) в целях установления квалификационной категории.

Аттестация первого вида является обязательной для всех педагогических работников, а второй вид проводится по желанию работника и именуется добровольной аттестацией.

Часть 4 ст. 49 Закона об образовании установление порядка проведения аттестации педагогических работников отсылает к федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (Минобрнауки России), по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда*(3).

Во исполнение названного Закона Министерством образования и науки РФ был издан приказ от 7 апреля 2014 г. N 276 "Об утверждении Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность" (далее - приказ N 276), который вступил в силу 15 июня 2014 г.

Данный приказ как специальный акт, регулирующий порядок проведения аттестации, распространяется на все образовательные организации независимо от их подчиненности и носит обязательный характер. Все образовательные организации при проведении аттестации педагогических работников обязаны руководствоваться правилами, установленными этим приказом.

Что касается регионального, муниципального и локального уровней, то здесь принимаются акты, определяющие, как правило, форму и процедуру проведения аттестации, состав аттестационной комиссии, а также список работников, подлежащих аттестации.

Органы муниципального уровня (департаменты муниципальных районов) принимают план мероприятий по повышению квалификации педагогических работников, в который входит и аттестация в целях установления квалификационной категории. Так, приказом администрации департамента образования муниципального образования город Ноябрьск от 10 февраля 2015 г. N 129 "Об утверждении плана мероприятий по повышению квалификации педагогических работников дошкольных образовательных учреждений муниципального образования город Ноябрьск на 2015-2017 годы" предусмотрены такие мероприятия, как разработка и утверждение плана-графика прохождения аттестации на первую и высшую квалификационные категории на 2015-2017 гг., обеспечение перехода и внедрения системы аттестации педагогических работников на основе требований профессионального стандарта педагога, проведение аттестации педагогических работников дошкольных образовательных учреждений с последующим заключением дополнительного соглашения к эффективному контракту с указанием результатов аттестации на первую и высшую категории и др.

На уровне организаций полномочиями по изданию локальных актов, устанавливающих порядок проведения аттестации педагогических работников на соответствие занимаемой должности, наделены работодатели. Такие акты принимаются в форме правил, положений, утверждаемых приказами работодателей.

Отметим, что акты регионального уровня, посвященные аттестации педагогических работников, по сути, являются основными актами, определяющими сам порядок проведения аттестации. Данными актами руководствуются как работодатели, так и сами работники. В связи с этим очень важно, чтобы эти акты отвечали всем требованиям, предъявляемым к подобного рода документам, в том числе содержали сведения о сроках вступления их в силу и сроки действия. Вместе с тем, как свидетельствует практика, в большинстве актов такие сроки не указываются. Это не является нарушением, поскольку в п. 12 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" говорится, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Очевидно, что здесь применяется общее правило вступления в силу правовых актов*(4). Однако у лиц, мало знакомых с основами юриспруденции (а их большинство), возникает неясность по поводу того, с какого момента начал действовать такой акт. Это нередко приводит к возникновению споров, связанных с проведением аттестации.

Приказ N 276 содержит базовые положения, определяющие общую процедуру проведения аттестации педагогических работников. В соответствии с ним всем субъектам РФ и организациям, осуществляющим образовательную деятельность, необходимо привести свои акты в соответствие с базовыми положениями и указывать в них следующие данные: состав аттестационной комиссии и полномочия всех членов аттестационной комиссии, сроки проведения аттестации, а также список работников, подлежащих аттестации. Такой подход позволит освободить законодательное пространство от ненужных дублирующих актов и тем самым будет способствовать единообразному и эффективному его правоприменению. Вместе с тем большинство нормативных правовых актов субъектов РФ, локальных актов образовательных организаций, издаваемых в форме положений, по сути, дублируют нормы приказа N 276, причем не всегда точно, что может повлечь обжалование решений, принятых на основании таких актов*(5).

Одной из проблем, возникающих по поводу аттестации педагогических работников, является сам способ ее проведения. В правовых актах того или иного уровня, принимаемых по вопросам аттестации, содержатся рекомендации о применении различных способов аттестации, в том числе таких, как тестирование, собеседование, проведение открытых уроков или занятий. Однако на практике нередко при проведении аттестации такие рекомендации игнорируются и аттестация проводится формально. В связи с этим представляется целесообразным предусмотреть непосредственно в ТК РФ возможные способы проведения аттестации и предоставить работодателю право выбирать, какой из способов в каждой конкретной ситуации обеспечит объективную оценку деловых качеств работника. Такой подход позволит исключить формальное проведение аттестации, что, в свою очередь, повысит ее роль и значение.

Существует и другая проблема. Проводя аттестацию педагогических работников в чисто формальном виде, работодатель иногда не совсем точно определяет цели ее проведения. Можно привести следующий пример из судебной практики*(6).

С. была принята на работу в ГБУ "Социальный приют для детей и подростков г. Твери" на должность воспитателя на одну ставку. В этой организации проводилась аттестация. В числе лиц, которые должны были ее проходить, была включена и С., хотя на момент проведения аттестации она проработала в ней менее двух лет.

Суд, рассмотрев дело, указал на то, что в нарушение п. 22 приказа N 276 аттестацию в целях подтверждения соответствия занимаемой должности не проходят педагогические работники, проработавшие в занимаемой должности менее двух лет.

Суд также указал, что по результатам аттестации С. аттестационная комиссия приняла не соответствующее п. 15 приказа N 276 решение. Согласно указанному пункту по результатам аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, аттестационная комиссия организации принимает одно из следующих решений: соответствует занимаемой должности (указывается должность педагогического работника); не соответствует занимаемой должности (указывается должность педагогического работника). С. же была признана неквалифицированным работником.

В ходе судебного разбирательства судом были установлены и другие нарушения порядка проведения аттестации. В нарушение положений п. 12 приказа N 276 о проведении аттестации С. была уведомлена менее чем за 30 календарных дней до дня ее проведения.

Таким образом, суд, изучив материалы дела, пришел к выводу, что законодательно установленный порядок проведения аттестации работодателем был нарушен, и признал аттестацию незаконно проведенной.

Одной из тенденций правового регулирования аттестации педагогических работников в последнее время является отказ от ранее существовавших на уровне субъектов РФ однотипных актов. Новые нормативные акты касаются более узкого предмета регулирования - аттестации педагогических работников на установление квалификационной категории и не закрепляют общую модель системы аттестации работников на данном уровне.

Изучение актов локального уровня о порядке проведения аттестации педагогических работников показало, что многие из них содержат правила, в соответствии с которыми при вынесении решения аттестационной комиссией в отношении аттестуемого для более объективной оценки может даваться также заключение специалиста*(7). Некоторые образовательные организации в своих актах вместо специалиста указывают эксперта, в то время как в законодательстве РФ эти понятия разграничены. В связи с малозначительными различиями в терминах возникают большие трудности в установлении законности таких заключений. Поэтому представляется правильным в приказе N 276 прямо указать полномочия специалиста.

Во многих локальных актах*(8) не указываются права и обязанности членов аттестационной комиссии*(9), а только перечисляется их состав. Представляется целесообразным в федеральном акте, т.е. в приказе N 276, указывать права и обязанности членов комиссии, что позволит принять более объективное решение.

Другая проблема заключается в том, что многие локальные акты противоречат федеральным актам (приказу N 276) в части, касающейся права работника выбирать, присутствовать на заседании аттестационной комиссии или нет. Не во всех актах указывается на обязательное присутствие при аттестации профсоюзного органа, что тоже не соответствует федеральному акту.

Анализ локальных актов, регулирующих аттестацию педагогических работников в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, показал, что названные организации все реже принимают нормативные акты, идентичные по названию приказу N 276. Многие организации именуют их более конкретно (например, Положение Государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения Республики Крым "Феодосийский техникум строительства и курортного сервиса" "Об аттестации педагогических работников с целью подтверждения соответствия занимаемой должности", утвержденное приказом от 29 декабря 2014 г. N 134).

На основании изложенного можно сделать вывод о необходимости совершенствования федерального законодательства, регулирующего отношения по аттестации работников. В частности, в нем следует уделить более пристальное внимание содержательной части.

В первую очередь это касается ТК РФ. Отсутствие в Кодексе должной правовой регламентации аттестации вызывает разнобой в практике ее проведения. В результате это влечет трудовые споры.

В связи с этим заслуживает внимания и поддержки подготовка Минтрудом России в ноябре 2014 г. проекта федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки квалификации"*(10) (далее - законопроект). Законопроектом предлагается дополнить ТК РФ новой гл. 31.1 "Оценка квалификации работников".

Согласно ст. 197.1 законопроекта он направлен на формирование механизма оценки профессионального уровня квалификации работников, осуществляемой в двух формах: аттестация (проводится работодателями) и сертификация квалификации работников (проводится иными организациями, наделенными в установленном порядке полномочиями по сертификации квалификации).

В рамках названной главы выделена специальная ст. 197.2, посвященная общим вопросам аттестации работников как одному из способов оценки квалификации работников. В статье закреплено понятие аттестации работников, которое представляет собой оценку квалификации и деловых качеств работников, проводимую работодателем на основании трудовых договоров, должностных инструкций (регламентов), локальных нормативных актов.

Вторым видом оценки квалификации работников, как уже отмечалось, законопроект называет сертификацию квалификации работников. Она представляет собой внешнюю оценку и присвоение квалификации работнику, проводимых на основании профессиональных стандартов, а в случае их отсутствия - на основании иных квалификационных требований, утвержденных в установленном законодательством порядке.

Анализируя законопроект, следует обратить особое внимание на положения об аттестации работников. Представляется целесообразным закрепить в нем нормы, определяющие "сроки проведения, состав аттестационной комиссии, перечень документов, необходимых для проведения аттестации, категории работников, подлежащих (не подлежащих) аттестации".

В пояснительной записке к законопроекту указана его цель - обеспечение законодательного регулирования аттестации работников, а также оценки квалификации работников и граждан, проводимой в форме сертификации. Таким образом, аттестация не рассматривается как форма оценки квалификации работников, что противоречит нормам, закрепленным в законопроекте (ч. 2 ст. 197.1). Представляется разумным более четко разграничить понятия аттестации, сертификации и оценки квалификации работников, нежели предлагалось законопроектом.

В ст. 2 законопроекта предлагается в п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, предусматривающий возможность расторжения трудового договора по инициативе работодателя в связи с несоответствием работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, заменить слова "или выполняемой работе" на слова "профессии или специальности определенной квалификации, выполняемой работе". Предлагаемая проектом редакция п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, по сути, в качестве основания увольнения не предусматривает недостаточную квалификацию работника по занимаемой им должности или профессии, а ставит под сомнение наличие у него соответствующего профессионального образования. В таком случае возникает вопрос, на каком основании такой работник был принят на работу по этой профессии.

В тексте законопроекта есть взаимоисключающие нормы. Например, предлагаемая авторами процедура аттестации проводится в присутствии работника, однако следующая норма (ч. 5 ст. 197.2) допускает возможность ее проведения в отсутствие работника без уважительной причины, когда это предусмотрено законодательством.

Согласно приказу N 276 аттестация педагогических работников проводится с участием самого работника. В случае его отсутствия в день проведения аттестации на заседании аттестационной комиссии организации по уважительной причине (временная нетрудоспособность, оплачиваемый или иной отпуск, служебная командировка и т.п.) аттестация переносится на другую дату, а в график аттестации вносятся соответствующие изменения. Об этих изменениях работодатель обязан знакомить работника под роспись не менее чем за 30 календарных дней до новой даты проведения его аттестации. При неявке педагогического работника на заседание аттестационной комиссии без уважительной причины аттестационная комиссия организации проводит аттестацию в его отсутствие.

Следующий вопрос по законопроекту вызывает неопределенность в том, насколько рекомендации аттестационной комиссии носят обязательный характер для работодателя (ч. 7 ст. 197.2). Также законопроект оставляет открытым перечень рекомендаций аттестационной комиссии, что вызывает дуализм в его толковании: "...открытые перечни не всегда положительно влияют на правовое регулирование"*(11). Так, одной из рекомендаций является перевод работника на другую должность (без понижения в должности). В результате становится неясным, может ли аттестационная комиссия давать рекомендации о переводе работника на другую должность (с понижением в должности).

Необходимость введения в ТК РФ специальных норм по вопросам аттестации работников очевидна. Рассмотренный выше законопроект в случае устранения противоречий и неопределенностей, имеющихся в нем, ликвидирует правовые пробелы, касающиеся аттестации работников в общем и педагогических работников в частности.

Библиографический список

Васильева Ю.В. К вопросу о языке законов в сфере права социального обеспечения // Юридическая техника. 2009. N 3.

Нуртдинова А.Ф. Аттестация в современных условиях // Хозяйство и право. 2005. N 9, 10.

Татаринов А. Аттестация: правовые основы и практика реализации выводов аттестационной комиссии // Вопросы трудового права. 2011. N 2.

Чиканова Л.А. Организация и порядок проведения аттестации работников // Хозяйство и право. 2008. N 9.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См. приказ Министерства образования и науки РФ от 30 марта 2015 г. N 293 "Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации работников, занимающих должности педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу".

*(2) См.: Татаринов А. Аттестация: правовые основы и практика реализации выводов аттестационной комиссии // Вопросы трудового права. 2011. N 2. С. 27.; Нуртдинова А.Ф. Аттестация в современных условиях // Хозяйство и право. 2005. N 9, 10. С. 111, 103; Чиканова Л.А. Организация и порядок проведения аттестации работников // Хозяйство и право. 2008. N 9. С. 61.

*(3) Таким органом в настоящее время является Министерство труда и социальной защиты РФ.

*(4) См., например, приказ Министерства образования и науки Республики Хакасия от 25 августа 2014 г. N 100-889 "Об утверждении Положения о республиканской аттестационной комиссии по аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность и находящихся в ведении Республики Хакасия, педагогических работников муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность".

*(5) См. приказ Комитета общего и профессионального образования Ленинградской области от 17 сентября 2014 г. N 45 "Об утверждении Положения об аттестационной комиссии по проведению аттестации в целях установления квалификационной категории педагогических работников государственных, муниципальных и частных организаций Ленинградской области, осуществляющих образовательную деятельность"; Положение от 27 октября 2014 г. "О проведении аттестации с целью подтверждения соответствия занимаемой должности педагогических работников и прочего педагогического персонала муниципального автономного общеобразовательного учреждения средней общеобразовательной школы N 28 г. Томска"; Положение от 21 августа 2014 г. N 135/1-А "Об аттестации педагогических работников муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 60 г. Владивостока"; Положение от 9 сентября 2014 г. N 76-о "О проведении аттестации педагогических работников Государственного бюджетного общеобразовательного учреждения (организации) средней общеобразовательной школы N 316 Фрунзенского района Санкт-Петербурга в целях подтверждения соответствия занимаемой ими должности".

*(6) Дело N 2-313/2015 от 3 февраля 2015 г., город Тверь, Пролетарский районный суд.

*(7) Согласно п. 26 приказа N 276 при формировании аттестационных комиссий на установление квалификационной категории определяются условия привлечения специалистов для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников.

*(8) См. Положение "О проведении аттестации педагогических работников Государственного бюджетного общеобразовательного учреждения (организации) средней общеобразовательной школы N 316 Фрунзенского района Санкт-Петербурга в целях подтверждения соответствия занимаемой ими должности", утв. приказом от 9 сентября 2014 г. N 76-о директора ГБОУ СОШ N 316 (п. 2.2, 2.4).

*(9) Согласно п. 6 приказа N 276 в состав аттестационной комиссии включаются председатель комиссии, заместитель председателя, секретарь и члены комиссии.

*(10) Подготовлен Минтрудом России (не внесен в ГД ФС РФ).

*(11) Васильева Ю.В. К вопросу о языке законов в сфере права социального обеспечения // Юридическая техника. 2009. N 3. С. 398.