О введении экологического сбора (Н.В. Пономарева, Е.В. Голубцова, журнал "Финансы", N 12, декабрь 2015 г.)

О введении экологического сбора

Н.В. Пономарева,

профессор кафедры налогов и налогообложения РЭУ

им. Г.В. Плеханова, кандидат экономических наук

Е.В. Голубцова,

доцент кафедры налогов и налогообложения

РЭУ им. Г.В. Плеханова, кандидат экономических наук

Журнал "Финансы", N 12, декабрь 2015 г., с. 29-32.

По данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, ежегодно обезвреживается менее 50% образующихся в России отходов производства и потребления. По имеющимся данным, более 40% отходов являются ценным вторичным сырьем, но только 7-8% попадает на вторичную переработку. Значительные объемы отходов, скопившиеся в нашей стране за десятилетия, продолжают увеличиваться. Отсутствие финансовых средств наряду с несовершенством государственного и муниципального регулирования в области обращения с отходами - одна из главных причин подобного положения. В сложившейся ситуации было принято решение о создании внебюджетного государственного фонда обращения с отходами потребления. Механизм финансирования данного фонда предполагает расширение экономической ответственности производителя и импортера товаров.

Федеральным законом N 458-ФЗ от 29.12.2014 были внесены изменения в ФЗ "Об отходах производства и потребления". Новая редакция этого закона предусматривает обязательство по уплате экологического сбора производителями и импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, в случае невозможности самостоятельной утилизации отходов. Перечень таких товаров устанавливается Правительством РФ. Так, к ним, в частности, относятся одежда, текстиль, резиновые и пластмассовые изделия, бумага, кожа, древесина и изделия из нее, а также мебель, компьютеры и электрическое оборудование.

Экологический сбор рассчитывается путем умножения ставки сбора на массу или на количество единиц готовых товаров, либо на массу потребительской упаковки, использованной для производства таких товаров, и на норматив утилизации. Последний варьируется от 20 до 80%*(1).

Функция администрирования экологического сбора возложена на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Территориальный орган Росприроднадзора в течение 1 месяца после подачи документов должен проверить и удостоверить правильность исчисления суммы экологического сбора и факт его поступления на счет органа Федерального казначейства.

В идеале ставка сбора должна устанавливаться в размере, покрывающем расходы на транспортировку или утилизацию массы или количества единиц готового товара, утратившего свои потребительские свойства. Данная цель достигается введением твердой ставки в рублях к массе или количеству продукции. В проекте же постановления Правительства Российской Федерации "Об установлении ставок экологического сбора, уплачиваемого производителями, импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств" ставка устанавливается по каждой группе товаров в процентах от себестоимости тонны или единицы товара без учета налога на добавленную стоимость.

Альтернативой уплате экологического сбора может стать заключение потенциальным плательщиком договора с независимым оператором рынка или строительство собственной инфраструктуры для утилизации. При недостижении нормативов утилизации в случае самостоятельной переработки отходов необходимо доплатить в бюджет разницу между установленным и достигнутым фактически значением количества утилизированных отходов, умноженную на ставку сбора. В противном случае - при перевыполнении этих нормативов за предыдущий календарный год это превышение будет учитываться в текущем календарном году. Предполагается, что взимание сбора должно стимулировать производителей и экспортеров к созданию собственных объектов инфраструктуры по переработке товаров.

Экологический сбор отнесен к неналоговым доходам федерального бюджета, и его администрированием будет заниматься не Федеральная налоговая служба. Данное обстоятельство объясняется тем, что экологический сбор устанавливается не Налоговым кодексом РФ, а Федеральным законом "Об отходах производства и потребления", хотя данный платеж имеет все признаки налогового, соответствуя во всех других аспектах определению налога, данному в ст. 8 Налогового кодекса РФ.

Предполагается, что средства, полученные от сбора, пойдут на развитие отрасти утилизации - через субсидии регионам или на инвестпроекты. Субсидии будут распределяться пропорционально численности населения, проживающего в соответствующем субъекте. Обязательным условием выделения средств региону является наличие утвержденных региональной программы в области обращения с отходами и территориальной схемы обращения с отходами. Для целей контроля за соблюдением нормативов утилизации предстоит создать Единую государственную информационную систему учета отходов от использования товаров.

Объявленные цели введения экологического сбора благие, но остается ряд вопросов относительно его эффективности. Назовем некоторые.

Согласуется ли введение экологического сбора с мораторием на ухудшение налоговых условий для бизнеса?

Где гарантии, что собранные средства направят именно на утилизацию отходов и развитие объектов инфраструктуры по их утилизации и обезвреживанию?

Не приведет ли выбранная модель развития отрасли по обращению с отходами к коррупционным проявлениям?

Оправданно ли привязывать ставку сбора к себестоимости, а не к затратам на утилизацию?

Ввиду того что бизнесу может оказаться не под силу одновременно платить сбор и строить собственные мощности по утилизации отходов, предлагалось пересмотреть механизм взимания сбора таким образом, чтобы финансовая ответственность по утилизации распределялась между всеми участниками процесса, формирующими стоимость. Кроме того, выражались сомнения в том, что Росприроднадзор сумеет эффективно администрировать данный сбор.

Несмотря на то что экологический сбор не называется налогом, он существенно увеличивает фискальную нагрузку на производителей и импортеров ряда товаров, по прогнозам бизнес-ассоциаций она увеличится на 3-15%, что приведет к еще большему росту цен и инфляции. Еще сравнительно недавно руководство страны обещало соблюдать четырехлетний мораторий на ухудшение налоговых условий. А не далее как в июне 2015 г. было объявлено о моратории до 01.01.2019 г. на введение лицензирования операторов по обращению с отходами и экологического сбора. Во исполнение данного решения был установлен норматив утилизации в отношении всех категорий товаров в размере 0%, за исключением аккумуляторных батарей, шин, бумаги, ламп накаливания, а также групп товаров, по которым уже осуществляется утилизация.

Пока у нас в стране отсутствует развитая инфраструктура экологически безопасного удаления отходов, их обезвреживания и размещения. К настоящему моменту не разработан и механизм распределения бюджетных средств на строительство и использование сооружений, необходимых для размещения твердых бытовых отходов. Предполагается, что в каждом регионе будут на конкурсной основе выбираться единые операторы. Их наделят эксклюзивным правом заключения договоров на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками этих отходов, места сбора которых находятся в зоне деятельности регионального оператора. Статус регионального оператора будет присваиваться на срок не менее чем десять лет. Бизнес-сообщество в связи с этим опасается установления монополии в этой области со всеми вытекающими отсюда пагубными последствиями. Также стоит отметить, что тот же самый региональный оператор будет оказывать платную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами и собственникам жилых помещений.

Вернемся к вопросу об администрировании экологического сбора, что поручено Росприроднадзору. Эффективное администрирование - крайне сложная задача для такой структуры, учитывая огромное количество плательщиков. В пояснительной записке к проекту постановления Правительства Российской Федерации "Об установлении порядка взимания экологического сбора (в том числе порядка его исчисления, срока уплаты, порядка взыскания, зачета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных сумм экологического сбора)" говорилось о том, что для реализации полномочий по взиманию данного платежа не предполагается увеличения количества сотрудников Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, как не планируется и выделение дополнительных средств из бюджета на содержание этой службы в связи с появлением у нее новых функций.

Росприроднадзор в настоящее время уже контролирует полноту, правильность и своевременность поступлений платы за негативное воздействие на окружающую среду. Как он справляется с этой задачей? Проверка, проведенная Счетной палатой Российской Федерации, выявила существенные недостатки в выполнении ведомством закрепленных за ним полномочий. В частности, выяснилось, что на учете в этом ведомстве в связи с администрированием платы за негативное воздействие на окружающую среду стоят далеко не все плательщики, а лишь самые крупные, что составляет лишь 25% от зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Кроме того, Росприроднадзор не обеспечивает сбора даже плановых показателей по доходам от платы за негативное воздействие на окружающую среду. В некоторых федеральных округах этот план выполняется менее чем на 11%.

Отнесение данного сбора к неналоговым платежам, о чем сказано выше, не позволит распространить на плательщиков ответственность, предусмотренную Налоговым кодексом РФ за нарушение правильности исчисления и уплаты налогов и сборов, что также отрицательно скажется на собираемости.

Однако меры по оздоровлению среды обитания и улучшению экологической ситуации не должны исчерпываться только введением экологического сбора.

В рамках мероприятий, направленных на снижение выбросов вредных веществ в окружающую среду, к 2018 г. в России также планируется ввести "плату за углерод", которая действует во многих странах, присоединившихся к Киотскому протоколу *(2). Этому шагу должна предшествовать работа по созданию системы отчетности и проверки данных о выбросах парниковых газов компаниями, которая в настоящий момент отсутствует.

В этом контексте нелишне упомянуть о 21-ой Всемирной конференции ООН по проблемам изменения климата, которая прошла в конце ноября - начале декабря 2015 г. в Париже. В данном форуме приняли участие более 150 стран, включая Российскую Федерацию, делегацию которой возглавлял Президент В.В. Путин. Главным итогом саммита стало подписание международного соглашения, призванного обеспечить снижение уровня мировых выбросов углекислого газа, которые ведут к повышению температуры на Земле. Соглашение вступает в силу с 2020 г. и заменит Киотский протокол, являющийся на сегодняшний день основой для действий, направленных на стабилизацию концентрации в атмосфере парниковых газов. Как известно, Россия ратифицировала этот протокол в 2005 г.

Россия вносит весомый вклад в решение глобальных проблем, вызываемых потеплением климата, многое делает для внедрения инновационных экологически чистых технологий. В планах на 2020 г. стоит задача по снижению выбросов на 70% от уровня 1990 г.

Однако российские специалисты говорят о том, что реализация Парижского соглашения неизбежно увеличит экологические издержки для российских предприятий. Сложности могут возникнуть и с контролем за соблюдением норм соглашения. Поэтому так важно подумать о финансово-экономическом механизме поощрения долгосрочных частных инвестиций в эту область. А расходы на охрану окружающей среды и сокращение вредных выбросов признать необходимыми при условии обеспечения их эффективности.

В большинстве развитых стран мира уже давно используются комплексные системы управления переработкой отходов, включающие широкое применение фискальных инструментов. Передача ответственности по утилизации бывших в употреблении товаров на производителей начала осуществляться в некоторых странах Европы еще в 80-е годы. Необходимость учета экологических факторов полностью осознается всеми участниками, вовлеченными в процесс формирования добавленной стоимости. Однако утилизационные платежи с производителей в странах Евросоюза вводились постепенно, начиная с покрытия 10% затрат на управление отходами, и касались они тогда в основном упаковки. В течение десятилетнего периода уровень оплаты этих расходов достиг 100%. Рамочная директива Европейского союза 2008/98/ЕС "Об отходах" устанавливает понятия и подходы к управлению отходами исходя из основополагающего принципа "загрязнитель платит". Требования Директивы детализируются для специфических товаров, к которым относятся упаковка, электрическая и электронная продукция, батареи и аккумуляторы, транспортные средства. Производители соответствующих групп товаров обязаны не только уплачивать утилизационный взнос, но и обеспечить для потребителей возможность вернуть пришедшую в негодность продукцию. Сбор и утилизация осуществляется за счет ежегодных взносов не только производителей, но и дистрибьютеров.

Другая директива Европейского союза 94/62/ЕС от 20.12.1994 "Об упаковке и отходах упаковки" в немалой степени способствовала гармонизации мер по управлению упаковочными отходами в целях экологической безопасности, принимаемых отдельными государствами. Для организации и финансирования процесса утилизации упаковочных отходов в Европе используется система "Зеленая точка". Одноименный товарный знак проставляется на упаковке, только если производитель уплатил лицензионный сбор. Сумма сбора соотносится с затратами на сбор, сортировку, вторичную переработку и зависит от типа упаковочного материала, веса и объема тары. Периодичность уплаты зависит от количества продаваемой продукции: она может быть ежегодной, ежеквартальной или ежемесячной.

Действующая в Евросоюзе система стимулирует "загрязнителей" сокращать отходы, сводить их к минимуму, поскольку это ведет к сокращению уплачиваемого сбора. Еще одно достоинство "Зеленой точки" состоит в том, что она переносит затраты на утилизацию отходов из государственного сектора в частный.

В некоторых странах продажа вторичного сырья позволяет освобождать производителей от уплаты экологического взноса. Там, где обеспечивается сбор 100% отслуживших свой срок аккумуляторов, утилизация финансируется за счет поступлений от реализации переработанных отходов. В скандинавских странах собранная макулатура имеет очень высокую стоимость благодаря ее последующей переработке и рециркуляции, которая в Финляндии достигает 87%, а в Швеции - 94%. Поэтому в этих странах вообще нет сборов на утилизацию такого рода отходов. В Нидерландах сбор взимается только один раз в четыре года для покрытия административных расходов. В Германии переработка использованных минеральных масел позволяет использовать схему самофинансирования экологических мероприятий и не брать плату с производителей.

В странах Европейского союза вместе с тем существует отдельный сбор за размещение мусора на полигонах, который взимается как с домохозяйств, так и с организаций. Ставки платежа значительно варьируются по странам, устанавливаются в евро за тонну, а также зависят от вида отходов. В шести странах ЕС и в регионе Каталония (Испания) существует специальный налог на сжигание мусора. Плата за размещение остатков сжигания обычно ниже, чем за захоронение смешанных бытовых отходов.

Вновь обратим внимание на то, что высокий уровень ставок стимулирует переработку отходов, а та ведет к снижению нагрузки на предприятия. В Голландии в настоящее время 83% всех отходов перерабатывается, 13% сжигается и только 4% вывозится на свалки. В большинстве государств Евросоюза этот сбор взимают государственные фискальные органы, и только в Ирландии и Италии этим занимаются муниципалитеты.

В заключение хотелось бы сказать, что необходимость перехода России к цивилизованному рынку обращения с отходами не вызывает сомнений. Но для того, чтобы экологический сбор стал эффективным инструментом развития инфраструктуры утилизации и размещения отходов, а также стимулировал предпринимателей самостоятельно утилизировать отходы, целесообразно учесть ряд предложений:

Придать данному платежу статус налогового и передать его администрирование Федеральной налоговой службе.

Перейти на твердую ставку платежа по каждой группе товаров.

Ввести льготы по уплате для тех предпринимателей, которые строят собственные мощности по переработке отходов.

Предусмотреть поэтапное введение экологического платежа путем установления минимальной ставки и постепенное ее повышение.

Распределить бремя уплаты между всеми участниками производства и товародвижения.

Литература

1. Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 29.06.2015) "Об отходах производства и потребления" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2015).

2. Ламихова М. Экологический сбор: что, где, когда? // Справочник эколога, 2015. N 4.

3. Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste. http://ec.europa.eu/environment/waste/framework/pdf/guidance_doc.pdf.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Норматив утилизации отходов от использования товаров - выраженное в процентах отношение количества реализованных товаров определенного вида, их упаковки и подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств к общему количеству товаров определенного вида, выпущенных в обращение на территории Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона N 89-ФЗ).

*(2) http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf.