"Федеральный закон N 83-ФЗ: практика реализации, развитие нормативной и методологической базы в 2016 году" (интервью с А.А. Ефановым, заместителем начальника отдела Департамента бюджетной методологии Министерства финансов Российской Федерации). - Специально для системы ГАРАНТ, 2016 г.

"Федеральный закон N 83-ФЗ: практика реализации, развитие нормативной и методологической базы в 2016 году" (интервью с А.А. Ефановым, заместителем начальника отдела Департамента бюджетной методологии Министерства финансов Российской Федерации)

Беседу провела Л. Карасевич,

эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ

О новом порядке формирования, финансового обеспечения государственного задания и других проблемах, связанных с реализацией Федерального закона N 83-ФЗ, нам рассказал заместитель начальника отдела Департамента бюджетной методологии Минфина России Александр Александрович Ефанов.

- Уважаемый Александр Александрович, для федеральных учреждений госзадание на 2016 год формировалось на основе ведомственных перечней, полностью соответствующих базовым (отраслевым) перечням государственных услуг (работ). Когда подобные требования станут обязательны для учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений?

- Для учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений данное правило обязательно к применению только при формировании государственных (муниципальных) заданий начиная с заданий на 2017 год, если в публично-правовом образовании не установлен более ранний срок. Это предусмотрено статьей 5 Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ.

- Какими нормативными правовыми актами необходимо руководствоваться при формировании ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг (работ)?

- Базовый документ - постановление Правительства РФ от 26.02.2014 N 151. Этим постановлением утверждены:

- правила формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней, применяемые на федеральном уровне;

- общие требования к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, которыми должны руководствоваться субъекты РФ и муниципальные образования.

В свою очередь, в развитие положений Постановления N 151 Минфином разработаны:

- порядок формирования и ведения ведомственных перечней на федеральном уровне (приказ Минфина России от 29.12.2014 N 175н);

- порядок формирования и ведения ведомственных перечней в субъектах РФ и муниципальных образованиях (приказ Минфина России от 29.12.2014 N 174н).

- На что следует обратить особое внимание при формировании ведомственных перечней?

- Виды деятельности, по которым формируются базовые (отраслевые) перечни, утверждены приказом Минфина России от 16.06.2014 N 49н. Этим же приказом определены федеральные органы власти, ответственные за формирование соответствующих базовых (отраслевых) перечней.

При формировании ведомственных перечней следует помнить три простых правила.

1. В один ведомственный перечень могут включаться услуги и работы из различных базовых (отраслевых) перечней. Например, образовательное учреждение может оказывать услуги как из базового (отраслевого) перечня Минобрнауки, так и из перечня Минфина.

2. Общеотраслевые услуги (работы) включены в базовый перечень Минфина. Речь идет о государственных (муниципальных) услугах (работах), не отнесенных к иным видам деятельности.

3. Если в базовом (отраслевом) перечне все-таки не удалось обнаружить государственную (муниципальную) услугу (работу), которую учреждения соответствующего публично-правового образования должны оказывать (выполнять) в соответствии с действующим законодательством, можно направить предложения о корректировке базовых (отраслевых) перечней. Порядок направления таких предложений (заявок) утвержден приказом Минфина России от 26.03.2015 N 48н.

Кстати, действующее законодательство не содержит требование об обязательном дословном соответствии видов деятельности, предусмотренных Уставом учреждения, и ведомственным перечнем.

- Стоит ли обратить внимание на какие-то определенные услуги и работы из базовых (отраслевых) перечней?

- Прежде всего обращу внимание на общеотраслевые услуги (работы) из перечня Минфина - они могут быть включены в задания самых разных учреждений. Например:

- предоставление консультационных и методических услуг;

- административное обеспечение работы организации (организация закупок, торгов, аукционов; управление проектами; проведение анализа; проведение мониторинга; проведение экспертизы; информационно-аналитическое обеспечение; сбор и обработка статистической информации);

- организация мероприятий (конференций, семинаров, форумов, выставок, презентаций, переговоров, встреч, совещаний, фестивалей, конкурсов, праздников);

- обработка телефонных вызовов;

- копирование и подготовка документов;

- осуществление издательской деятельности.

Также очень востребованы такие услуги (работы), как:

- содержание (эксплуатация) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности (в том числе жилых помещений и зданий, административных зданий) - из перечня Минстроя;

- ведение информационных ресурсов и баз данных, создание и развитие (модернизация) информационных систем и компонентов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры - из перечня Минкомсвязи.

- Где можно ознакомиться с перечнями?

- Базовые (отраслевые) перечни и ведомственные перечни формируются и ведутся в информационной системе "Электронный бюджет", а затем размещаются на официальном сайте по размещению информации о государственных и муниципальных учреждениях (www.bus.gov.ru). Порядок размещения утвержден приказом Минфина России от 17.12.2014 N 152н.

- На основании каких нормативных актов формируются государственные (муниципальные) задания и определяются суммы финобеспечения этих заданий?

- Ответ на этот вопрос - в статье 69.2 Бюджетного кодекса РФ. Порядок формирования заданий и порядок их финобеспечения утверждается в каждом публично-правовом образовании. Это полномочие, соответственно, Правительства РФ, высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ, местной администрации. Например, на федеральном уровне такие порядки утверждены постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 N 640.

Хотел бы обратить внимание на то, что в настоящее время органы - учредители не должны утверждать порядки расчета финобеспечения заданий, порядки расчета нормативных затрат. Это правило распространяется не только на федеральный уровень - оно должно применяться субъектами РФ и муниципальными образованиями. Единственное исключение предусмотрено для работ. Бюджетным кодексом РФ (п. 4 ст. 69.2) прямо установлено, что нормативные затраты на выполнение работ применяются по решению органа - учредителя.

Кстати, на федеральном уровне нормативные затраты на выполнение работ будут применяться при расчете объема финобеспечения начиная с госзадания на 2017 год*(1). Порядок определения и значения этих нормативных затрат устанавливаются органами - учредителями*(2).

- Согласно Бюджетному кодексу объем финобеспечения выполнения задания определяется на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг. Какой орган и на основании каких документов осуществляет расчет этих нормативных затрат?

- Расчет нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг производит орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя соответствующих государственных (муниципальных) учреждений, руководствуясь:

- общими требованиями, которые разрабатываются для каждой сферы деятельности на федеральном уровне;

- порядком финобеспечения задания (единый порядок разрабатывается в каждом публично-правовом образовании согласно абзацу первому п. 4 ст. 69.2 БК РФ; на федеральном уровне утвержден постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 N 640, далее по тексту - Положение N 640).

Общие требования утверждают те отраслевые органы власти, которые сформировали соответствующий базовый (отраслевой) перечень. Например, если речь идет об услуге, которая включена в перечень Минприроды, то при расчете объема финобеспечения оказания этой услуги необходимо пользоваться общими требованиями Минприроды.

- Из каких основных составляющих состоит формула расчета нормативных затрат на оказание услуг?

- Нормативные затраты рассчитываются исходя из базовых нормативов затрат, которые умножаются на несколько коэффициентов:

- отраслевой корректирующий коэффициент;

- территориальный корректирующий коэффициент.

Вопрос о порядке утверждения и применения базового норматива затрат и корректирующих коэффициентов должен быть урегулирован в каждом публично-правовом образовании.

Базовый норматив затрат в установленные сроки утверждается по каждой услуге в каждом публично-правовом образовании.

На федеральном уровне по окончании переходного периода базовые нормативы затрат, а также отраслевые корректирующие коэффициенты, будут утверждены уполномоченными отраслевыми органами и размещены на сайте www.bus.gov.ru *(3). На федеральном уровне в переходный период базовые нормативы затрат и отраслевые корректирующие коэффициенты по решению органа, осуществляющего политику в определенной сфере, могут утверждать органы - учредители, которые согласно рекомендациям Минфина должны размещать соответствующую информацию на своих официальных сайтах*(4).

Значения территориальных корректирующих коэффициентов утверждаются на федеральном уровне органом-учредителем*(5).

Важный нюанс. Если учреждение оказывает услуги в рамках задания и получает за эти услуги средства ОМС, нормативные затраты обоснованно могут быть уменьшены на сумму, включенную в структуру тарифа на оплату медпомощи, установленную базовой программой ОМС. Соответствующее требование для федеральных учреждений прямо предусмотрено п. 37 Положения N 640.

- В постановлении Правительства РФ от 26.06.2015 N 640 речь идет о коэффициенте выравнивания. Для чего он применяется?

- Объем субсидии, определенный на основе новых подходов, может отличаться от объема субсидии, предоставляемого учреждению в предыдущие годы.

Кроме того, объем субсидии, определенный на основе новых подходов, не должен превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете на предоставление субсидий*(6).

Во избежание негативных последствий перехода на новые объемы финансирования предусматривается возможность применения в переходный период так называемого коэффициента выравнивания, который позволяет постепенно прийти к новому объему финансового обеспечения.

На федеральном уровне возможность применения этих коэффициентов предусмотрена на переходный период до 2019 года*(7). Расчет коэффициента должен осуществляться согласно Методическим рекомендациям по формированию обоснований бюджетных ассигнований.

- Есть ли какие-то особенности расчета размера субсидии на выполнение задания для федеральных учреждений, осуществляющих приносящую доход деятельность?

- Если федеральное учреждение оказывает услуги (выполняет работы) за плату сверх задания, итоговый объем финобеспечения должен быть уменьшен посредством применения коэффициента платной деятельности. Речь идет о платных услугах (работах), относящихся как к основным, так и к иным видам деятельности учреждения. Коэффициент платной деятельности применяется в целях корректировки (уменьшения) объема финобеспечения в части затрат*(8):

- на уплату "имущественных" налогов;

- на содержание имущества, не используемого для выполнения задания.

Коэффициент рассчитывается по формуле:

Планируемый объем субсидии на выполнение задания / (Планируемый объем субсидии на выполнение задания + Планируемый объем доходов от платной деятельности)

Планируемый объем субсидии на выполнение задания и планируемый объем доходов от платной деятельности определяется исходя из указанных поступлений, полученных в отчетном финансовом году.

Если учреждение оказывает услуги (выполняет работы) за плату в пределах задания, итоговый объем финобеспечения должен быть уменьшен*(9). Сумма, принимаемая к уменьшению субсидии, равна объему доходов, поступающих учреждению от потребителей услуги (работы) в рамках задания, и определяется по формуле:

Среднее значение размера платы (цены, тарифа) согласно заданию х Объем услуги (работы)

- Как долго на федеральном уровне планируется учитывать при определении размера субсидии на выполнение задания расходы учреждений на содержание имущества, не используемого при выполнении задания?

- Такие затраты не будут применяться уже начиная с задания на 2019 год*(10). Соответственно, у учреждений и их учредителей есть время для принятия решения о том, как использовать это имущество. Его можно "дозагрузить" (начать использовать для оказания других госуслуг), закрепить в установленном порядке за другими учреждениями или принять иное решение в целях более эффективного использования этого имущества.

- Какие методы могут использоваться при расчете базовых нормативов затрат?

- При расчете значений базовых нормативов затрат в обязательном порядке должен применяться нормативный метод. Больше не предусмотрена возможность применения структурного метода, экспертного метода. Нормативный метод предусматривает использование норм, выраженных в натуральных показателях и установленных ГОСТами, СниПами, СанПиНами, стандартами (регламентами, паспортами) оказания услуг.

Значения натуральных норм (непосредственно связанные с оказанием услуги и на общехозяйственные нужды) могут быть приведены в виде приложения при утверждении базового норматива затрат. Что это за натуральные нормы? Например, если мы говорим про работников, которые непосредственно связаны с оказанием услуги, надо указать количество человеко-часов, необходимых для оказания единицы услуги, если говорим про материальные запасы или особо ценное движимое имущество - сколько необходимо столов, стульев, коньков для хоккеистов, читательских билетов, проекторов и т.п. Тот же принцип должен применяться и в отношении общехозяйственных нужд - натуральные нормы надо рассчитывать в отношении каждой услуги (сколько электроэнергии и воды необходимо на оказание единицы услуги и т.д.). Таким образом, вся информация о том, какие ресурсы нужны для оказания определенной услуги, должна быть зафиксирована и, соответственно, учтена при определении объема субсидии.

Уже сейчас есть приметы того, как описанные выше приемы, пусть и не на все сто процентов, применяются на практике. Это образовательные стандарты, стандарты в спортивной сфере.

Планируется, что на федеральном уровне стандарты должны быть установлены не позднее срока формирования задания на 2019 год*(11).

- Как определяются базовые нормативы в том случае, если нет норм, позволяющих использовать нормативный метод?

- В этом случае базовый норматив может определяться на основе анализа и усреднения показателей деятельности учреждения, которое имеет минимальный объем затрат на оказание единицы услуги при выполнении требований по качеству - метод наиболее эффективного учреждения.

Еще один возможный вариант - использование медианного значения по учреждениям (выбирается и анализируется стоимость услуг в подведомственной сети и выбирается медианное значение, которое и будет значением базового норматива затрат).

Кроме того, на региональном и муниципальном уровне допустимо применение иных методов, установленных высшими исполнительными органами госвласти субъектов РФ, местными администрациями.

Обращаю внимание на то, что при расчете базового норматива затрат в отношении каждой услуги должен использоваться только один метод. То есть нельзя по затраты на приобретение материальных запасов определять медианным методом, а затраты на коммуналку рассчитывать методом наиболее эффективного учреждения.

- Разработаны ли примеры расчета нормативных затрат?

- Да. Такие примеры подготовлены и размещены на официальном сайте Минфина России в рубрике "Бюджет", подрубрике "Нормативные затраты. Методологическая поддержка ФОИВ", разделе "Примеры расчета нормативных затрат".

-------------------------------------------------------------------------

*(1) п. 5 постановления Правительства РФ от 26.06.2015 N 640.

*(2) п.п. 28, 32 Положения N 640.

*(3) п.п. 22, 26, 27 Положения N 640.

*(4) п. 10 Положения N 640.

*(5) п. 25 Положения N 640.

*(6) Смотрите, в частности, п. 39 Положения N 640.

*(7) п. 9 постановления Правительства РФ от 26.06.2015 N 640.

*(8) п.п. 33, 35 Положения N 640.

*(9) п. 36 Положения N 640.

*(10) п. 6 постановления Правительства РФ от 26.06.2015 N 640.

*(11) п. 8 постановления Правительства РФ от 26.06.2015 N 640.