Взаимодействие прокуратуры и законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в процессе формирования их законодательной базы (В. Поневежский, журнал "Законность", N 1, январь 2016 г.)

Взаимодействие прокуратуры и законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в процессе формирования их законодательной базы

В. Поневежский,

депутат Государственной Думы

Федерального Собрания РФ

Журнал "Законность", N 1, январь 2016 г., с. 8-13.

Процесс законодательного реформирования в нашей стране проходит очень активно. Об этом свидетельствует и количество принимаемых на федеральном уровне законодательных актов, которое из года в год не становится меньше. Только за время работы Думы шестого созыва принято более 1,5 тыс. федеральных законов.

Темп, задаваемый федеральными законодателями, вызывает и значительный рост числа законов, принимаемых в субъектах Федерации. Среди них, несомненно, возрастает и число законов, противоречащих федеральному законодательству. Зачастую современные проблемы законодательного регулирования на уровне субъектов Федерации вызваны именно недостаточным анализом региональными органами государственной власти норм федерального законодательства на фоне динамичного его изменения, неверным толкованием органами власти положений действующего законодательства.

Укрепление же единства правового пространства - необходимое условие сохранения целостности государства, которое обеспечивается совершенствованием нормативной базы и повышением эффективности взаимодействия органов государственной власти разных уровней.

В связи с этим для регионального уровня законотворчества в качестве одного из основных принципов сегодня должен выступать принцип обеспечения законами субъектов Федерации единого правового пространства.

И именно сейчас, когда идёт весьма интенсивное обновление законодательства, когда значительно активизировалась нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, всё большую значимость приобретает расширение форм сотрудничества органов прокуратуры с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества.

Прокуратура РФ - это в своём роде уникальная, единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени государства надзор за исполнением действующих на его территории законов, соблюдением Российской Конституции и призванная обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

На современном этапе развития основной для российской прокуратуры безусловно является надзорная деятельность.

Вместе с тем прокуратура представляет собой многофункциональный государственный орган, и, как любое звено публичной власти, она осуществляет, на ряду с основной, дополнительные виды деятельности, обеспечивающие решение главной задачи, сформулированной в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре.

Участие в правотворчестве - самостоятельная функция прокуроров, закреплённая в ст. 9 Закона о прокуратуре.

В литературе правотворческую деятельность определяют как процесс познания правовых потребностей общества и государства, создания правовых норм, принятия нормативных правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. То есть правотворчество не ограничивается только изданием правовых актов.

Следовательно, и правотворческую деятельность прокурора можно также разделить на два этапа - это деятельность по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений и непосредственно деятельность по формированию законодательной базы.

Как следует из ст. 9 Закона о прокуратуре, "установление необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов" и является, по сути, познанием потребностей в правовом регулировании общественных отношений, а "внесение в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов" предполагает создание прокурором правовой нормы в том или ином виде.

Деятельность прокурора по выявлению потребностей в правовом регулировании тех или иных общественных отношений базируется, прежде всего, на анализе результатов надзорной деятельности.

Прокуратура, осуществляя надзорные полномочия, аккумулирует наиболее полную информацию о состоянии законности в стране, анализируя нарушения законодательства практически во всех сферах жизнедеятельности общества, располагает достаточными данными о необходимости совершенствования правового регулирования по различным направлениям.

Так, по данным Генеральной прокуратуры, в 2013 г. в рамках надзора за законностью нормативных правовых актов органами прокуратуры было оспорено более двух тысяч шестисот противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов, изданных органами государственной власти субъектов Федерации, в 2014 г. количество таких нормативных правовых актов, оспоренных прокурорами, составило уже 2997, а в первом полугодии 2015 года - 1788. Более 90% из них уже приведены в соответствие с законом или отменены.

Если говорить о нарушениях федерального законодательства в субъектах Федерации, наибольшее их число приходится на законодательство, регулирующее вопросы совместного ведения субъектов и федерального центра. Объяснить это можно в том числе постоянным ростом количества новых законов, затрагивающих совместные полномочия центра и субъектов Федерации.

Так, прокуратурой Республики Дагестан в апреле 2015 года опротестована ст. 17 Закона Республики Дагестан "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов". Названной нормой в нарушение ст. 55 Конституции РФ было приостановлено действие в 2015 г. Закона Республики Дагестан "О категориях граждан, имеющих право на получение жилого помещения из жилищного фонда Республики Дагестан по договору социального найма, и порядке его предоставления данным категориям граждан". Протест удовлетворён, противоречащая Конституции норма признана утратившей силу.

По протесту прокурора Республики Тыва приведён в соответствие с Бюджетным кодексом РФ Закон республики "О бюджетном процессе в Республике Тыва" в части порядка составления проекта бюджета, использования и возврата межбюджетных трансфертов, не использованных в отчётном финансовом году.

По протесту прокурора г. Севастополя признан утратившим силу закон г. Севастополя "Об административных правонарушениях", содержание которого во многом дублировало КоАП РФ, что в случае применения могло повлечь массовые нарушения прав граждан.

Прокурором Республики Крым опротестован Закон Республики Крым "О курортах, природных лечебных ресурсах и лечебнооздоровительных местностях Республики Крым", которым в нарушение ст. 6 и 49 Водного кодекса РФ предусматривалась возможность принятия региональных нормативных правовых актов, ограничивающих возможность доступа граждан к пляжам и водным объектам общего пользования. Протест прокурора удовлетворён.

В настоящее время прокуратура служит главным инструментом выявления противоречий Конституции РФ или иному федеральному законодательству в правовых актах, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, и непринятия ими нормативных правовых актов во исполнение федерального законодательства. Прокурорский надзор за законностью правовых актов носит предупредительный характер, так как пресечение нарушения закона прекращает использование аналогичных норм иных правовых актов.

Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов также одно из основных направлений реализации прокуратурой функции её участия в правотворческой деятельности. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов.

В 2014 г. для проведения прокурорами предварительной экспертизы из региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в органы прокуратуры поступило около 700 тыс. проектов нормативных правовых актов, из которых отрицательные заключения получили чуть более 60 тыс. проектов (в основном поступившие из органов местного самоуправления).

Анализ практики осуществления прокурорами предварительной экспертизы проектов нормативных правовых актов свидетельствует о том, что большая часть выявляемых несоответствий федеральному законодательству связана с существенным и активным изменением законодательства федерального уровня, недостаточным анализом региональными органами государственной власти норм федерального законодательства, неверным толкованием законодательства. Кроме того, при подготовке проектов нормативных правовых актов имеют место нарушения юридической техники вследствие невнимательности исполнителей. Значительное количество выявленных при этом нарушений заключается в превышении компетенции субъекта Федерации и регламентации вопросов, относящихся к ведению РФ.

Основным инструментом, обеспечивающим выявление потребностей в правовом регулировании общественных отношений, несоответствий нормативной правовой базы существующим в обществе реалиям и способствующим совершенствованию действующего законодательства, является правовой мониторинг.

В связи с этим в ведомственных приказах Генеральной прокуратуры РФ отражение получили два направления правового мониторинга - это мониторинг законодательства, осуществляемый в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления", и мониторинг правоприменительной практики, в том числе практики прокурорского надзора, осуществляемый в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2008 г. N 243 "Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления".

Следует отметить, что на сегодня конституциями и уставами 82 субъектов Федерации прокуроры наделены правом законодательной инициативы. Это позволяет им активнее взаимодействовать с региональными органами государственной власти, принимать непосредственное участие в совершенствовании регионального законодательства.

Уверен, что наделение прокуроров субъектов Федерации правом законодательной инициативы абсолютно оправданно и значительно повышает эффективность законотворческого процесса, сокращает сроки приведения законодательной базы субъекта Федерации в соответствие с изменениями федерального законодательства.

Только в 2014 г. прокуроры разработали и внесли в региональные парламенты 365 законопроектов, из которых 313 принято, в первом полугодии 2015 года разработано 188 законопроектов.

По инициативе прокуроров принимались, в частности, законы по вопросам образования, здравоохранения, патриотического воспитания граждан, установления административной ответственности, в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции, охраны окружающей среды и т.д.

К примеру, Законодательным собранием Омской области по инициативе прокуратуры области в мае 2015 года принят закон, установивший запрет на продажу несовершеннолетним гражданам безалкогольных тонизирующих напитков в детских образовательных и медицинских организациях, на территории физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений.

В целях создания дополнительных гарантий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и на отдых прокуратурой Приморского края разработан и внесён в Законодательное собрание края проект закона "Об обеспечении тишины и покоя граждан на территории Приморского края", который 29 сентября 2014 г. принят в предложенной прокуратурой редакции.

Тюменской областной Думой в марте 2015 года принят закон "О внесении изменений в статью 3 Закона Тюменской области "О регулировании отдельных отношений в сфере образования в Тюменской области", которым закреплена необходимость установления правил обучения несовершеннолетних, находящихся в Центре временного содержания правонарушителей. Проект был также внесён прокуратурой области.

По инициативе прокуратуры Республики Северная Осетия - Алания парламентом республики в июне 2015 года принят закон "О внесении изменений в Закон Республики Северная Осетия - Алания "О семейной политике в Республике Северная Осетия Алания". Прежняя редакция этого закона предусматривала государственные гарантии по обеспечению социальной поддержки малообеспеченных многодетных семей, в том числе предоставление семьям при рождении трёх и более детей одновременно социальной компенсации (субсидии) на приобретение жилья из расчёта 18 кв. метров на каждого новорождённого ребёнка, однако не определяла орган, ответственный за предоставление указанной меры социальной поддержки, что существенно затрудняло применение положений этого закона на практике. Принятый по инициативе прокуратуры республики закон наделил соответствующими полномочиями Правительство республики.

Необходимо отметить, что и во вновь принятых в состав РФ субъектах вопрос наделения прокуроров правом законодательной инициативы решён положительно.

Так, при разработке в апреле 2014 года Устава города Севастополя учтена позиция прокуратуры города в части наделения прокурора правом законодательной инициативы и уже принят разработанный прокуратурой города закон "О противодействии коррупции в г. Севастополе".

В Республике Крым такое право предоставлено прокурору республики и активно им используется. Уже в 2014 г. прокуратурой республики подготовлено и направлено в Государственный Совет Республики Крым 7 законопроектов, 6 из которых приняты в том же 2014 г., а один - в 2015. В частности, по инициативе прокуратуры приняты законы "О противодействии коррупции в Республике Крым", "О квотировании и резервировании рабочих мест для инвалидов и граждан, особо нуждающихся в социальной защите", "О бесплатной юридической помощи в Республике Крым", "Об организации деятельности органов опеки и попечительства в Республике Крым" и др.

На сегодня права законодательной инициативы нет лишь у прокуроров Республики Саха (Якутия), Чеченской Республики и Белгородской области, что в некоторых случаях не позволяет прокурорам обеспечить своевременное приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Так, до настоящего времени остаются не приведёнными в соответствие с федеральным законодательством оспоренные прокуратурой Республики Саха (Якутия) 12 региональных законов, включая Конституцию Республики Саха (Якутия).

Например, несмотря на имеющееся решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 3 мая 2001 г. (по обращению прокурора республики) о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей нормы Конституции Республики Саха (Якутия), которая не включает республиканское Правительство в перечень высших органов региональной государственной власти, до настоящего времени изменения в Конституцию Республики Саха (Якутия) не внесены.

Не приведён в соответствие с федеральным законодательством Закон Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 г. З N 7-I "О статусе народного депутата Республики Саха (Якутия)" (опротестован в 2011 г.). Противоречат федеральному законодательству Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях и Перечень государственных должностей Республики Саха (Якутия). Указанные нормативные акты опротестованы ещё в конце 2014 года.

По 8 законам Республики Саха (Якутия), опротестованным прокурором в 2015 г., есть судебные решения о признании отдельных положений законов противоречащими федеральному законодательству, требующие внесения со ответствующих изменений.

Приведённые примеры из практики свидетельствуют о том, что не всегда решить вопрос несоответствия регионального законодательства федеральному можно посредством только надзорных полномочий. В свою очередь, незакрепление за прокурором субъекта Федерации права законодательной инициативы свидетельствует об отсутствии должного уровня взаимодействия между органами власти в регионе и, как следствие, о недостаточной его эффективности, что осложняет выполнение основной задачи федеративного государства по укреплению единого правового пространства.

Тем не менее в большинстве регионов правотворческая работа в органах прокуратуры субъектов Федерации при обретает всё большее значение и активное участие прокуроров всех уровней в правотворчестве в рамках предоставленных полномочий положительно сказывается на процессе формирования единого правового пространства, обеспечивая законность и эффективность законотворческого процесса, а также способствуя повышению качества регионального законодательства.

Более того, с учётом интенсивного обновления федерального и регионального законодательства, в целях повышения качества принимаемых субъектами Федерации законов и иных нормативных правовых актов существует необходимость дальнейшего развития и расширения сложившихся форм сотрудничества органов прокуратуры с региональными органами государственной власти в сфере правотворчества.

Вне всякого сомнения, органы прокуратуры проводят огромную работу по совершенствованию федерального и регионального законодательства, значительный вклад в эту работу вносят и со ответствующие управления Генеральной прокуратуры РФ.

На сегодня основным полномочием подразделений Генеральной прокуратуры по участию в правотворчестве остаётся внесение в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. И это право активно используется. Представители Генеральной прокуратуры принимают действенное участие в обсуждении вопросов совершенствования законодательства в рамках "круглых столов", семинаров, конференций, проводимых как в российском парламенте, так и на других общественно-политических площадках. Практика свидетельствует, что они принимают активное участие в разработке значительного количества законопроектов и тем самым оказывают влияние на содержание законодательной деятельности, принятие указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

Следует также подчеркнуть, что помимо обширной наработанной правоприменительной практики российская прокуратура также располагает и значительной научно-теоретической базой, имея в своём распоряжении высококвалифицированные научные и педагогические кадры Академии Генеральной прокуратуры РФ.

По нашему твёрдому убеждению, современная прокуратура, как единственный в стране орган надзора за исполнением законов, владеющий наиболее полной информацией о качестве тех или иных законов, степени правовой урегулированности общественных отношений, а также располагающий высококвалифицированными специалистами, должна иметь прямо закреплённое в федеральном законе право законодательной инициативы на всех уровнях. В свою очередь, право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ должно быть закреплено в ст. 104 Конституции РФ.

Ещё раз подчеркнём, что одна из самых значимых сегодня задач, стоящих перед органами власти всех уровней, - формирование единого правового пространства. А достижение этой цели невозможно без тесного контакта органов власти и местного самоуправления с органами прокуратуры.