Пояснительная записка к проекту федерального закона N 454760-4 "О строительных сберегательных кассах" (в части обеспечения правового регулирования деятельности строительных сберегательных касс) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О строительных сберегательных кассах"

Досье на проект федерального закона

Российское жилищное законодательство предполагает предоставление полностью бесплатного жилья не более 2-3% населения. С другой стороны, приобретение жилья без долгосрочного накопления и кредитования за полную стоимость возможна не более чем для 5% населения. Следовательно, для оставшихся 90% населения России единственный вариант решения жилищной проблемы заключается в системе жилищного кредитования.

Основа любой системы жилищного кредитования - это денежные средства, привлекаемые на финансовом рынке. Источников так называемых "длинных пассивов" фактически два: это рынок ценных бумаг, то есть ипотечные ценные бумаги и их модификации, и рынок ссудного капитала, то есть вклады различной срочности, преимущественно целевые жилищные сбережения населения. Мировая практика свидетельствует, что оба этих источника сопоставимы по масштабам и эффективно дополняют друг друга.

Характеризуя текущее состояние законодательства в области жилищного ипотечного кредитования, следует отметить, что за последние несколько лет был принят ряд законов, создающих необходимые правовые основы для развития системы жилищной ипотеки, в том числе: Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Федеральный закон "Об оценочной деятельности". В 2004 году в составе пакета законодательных актов по обеспечению "Доступного жилья" был принят ряд законодательных актов, обеспечивающих финансирование ипотечных кредитов через ипотечные ценные бумаги. До этого был принят соответствующий закон. Однако только этот инструмент не в состоянии обеспечить рынок жилья достаточным объемом финансовых ресурсов.

Очевидно, что нужны и другие способы мобилизации средств для жилищного строительства и кредитования. Этот способ - использование жилищных накоплений граждан, а именно: система сбережений граждан на цели улучшения жилищных условий (система стройсбережений). Например, в Германии за время существования системы стройсбережений были мобилизованы и предоставлены в форме кредитов около 800 млрд. евро. Каждый третий житель Германии и 45% всех семей имеют договор строительного вклада. Через систему стройсбережений было профинансировано 45% приобретаемого жилья или 13 млн. квартир. Эти суммы, вовлеченные в жилищное финансирование, вполне соответствуют масштабу задач, стоящих и перед Россией.

Опыт реализации программ ипотечного кредитования, в том числе и в регионах, при небольшой финансовой поддержке со стороны местных и региональных органов власти показывает, что рынок ипотечных кредитов развивается хотя и стремительными темпами (удвоение ипотечных кредитов происходит каждый год, начиная с 2004 года), но не достаточными для обеспечения 1 млн. ипотечных кредитов к 2010 году (задача, поставленная Президентом Российской Федерации). В этих условиях имели место различные формы жилищного кредитования и привлечения средств населения на цели жилищного строительства ("суррогаты ипотеки"), которые осуществлялись без лицензии Банка России. В результате физические лица несут существенные риски, связанные в большинстве случаев с деятельностью различных структур, которые на этапе строительства привлекают денежные средства граждан (так называемые дольщики). Иногда инвестиционные жилищные проекты носят мошеннический характер, особенно на стадии привлечения денежных средств, что уже привело к появлению в России несколько десятков тысяч обманутых дольщиков.

Дальнейшее формирование развитой, отвечающей потребностям современного российского общества системы жилищного кредитования, предполагает обеспечение всесторонней защиты прав и интересов кредиторов и заемщиков, всестороннее правовое регулирование. К такому регулированию следует отнести деятельность строительных сберегательных касс, предусмотренную проектом федерального закона "О строительных сберегательных кассах".

Проект федерального закона "О строительных сберегательных кассах" (далее проект закона) предполагает создание специализированных банков с ограниченным объемом банковских операций, определенных в статье 3 проекта федерального закона. Надзор за деятельностью строительных сберегательных касс осуществляется Банком России в соответствии с федеральными законами, устанавливающими порядок надзора за деятельностью кредитных организаций.

Вкладчик строительной сберегательной кассы (ССК) заключает с ССК договор накопления сбережений, который предусматривает внесение им в течение определенного срока взносов фиксированного объема (строительных сберегательных взносов). Когда накопленная сумма составит 30-50% от стоимости квартиры (договорной выплатной суммы), вкладчик приобретает право на получение кредита в объеме, необходимом для покупки квартиры. Как правило, оформление кредита занимает определенное время - это зависит, прежде всего, от того, есть ли в стройсберкассе необходимые деньги (достаточность объема распределяемой массы). Период ожидания составляет от 2 до 6 месяцев. Кредиты предоставляются на срок, как правило, от 7 до 15 лет.

Замкнутость финансовых потоков ССК позволяет устанавливать относительно низкие, независимые от колебаний финансового рынка, процентные ставки как по вкладам, так и по кредитам. В проекте настоящего федерального закона (статья 11, п. 3) определено, что процентные ставки по кредитам не могут превышать процентные ставки по вкладам более, чем на 3 процента годовых.

В проекте закона устанавливается, что договор накопления сбережений для улучшения жилищных условий и кредитный договор составляются в соответствии с Правилами деятельности строительной сберегательной кассы. Правила деятельности строительной сберегательной кассы утверждаются Банком России.

Проект закона содержит нормы, регулирующие основные условия договора накопления сбережений для улучшения жилищных условий.

Проект закона устанавливает обязанность строительной сберегательной кассы предоставить кредит для улучшения жилищных условий при выполнении определенных требований. Предоставляя вкладчикам строительной сберегательной кассы возможность накапливать строительные сбережения и право на получение кредита для улучшения жилищных условий, проект закона вместе с тем предусматривает случаи отказа строительной сберегательной кассы в предоставлении кредита для улучшения жилищных условий. Проект закона предусматривает контроль строительной сберегательной кассы за целевым использованием кредитов для улучшения жилищных условий.

Проект закона устанавливает нормы об обеспечении финансовой устойчивости строительной сберегательной кассы, в частности, в виде создания страхового фонда на возможные потери по доходам в случае снижения совокупной величины строительных сберегательных вкладов. Нормативы финансовой устойчивости также базируются на расчетах индивидуальных накопительных показателях вкладчика, определения очередности вкладчиков и ограничения на использование средств распределяемой массы.

Учитывая важность решения жилищной проблемы для граждан России, проект закона предусматривает осуществление государственной поддержки строительных сберегательных вкладов за счет средств федерального бюджета. Государственная поддержка из федерального бюджета заключается в начислении премии на вклад в размере 20% от ежегодного прироста вклада. При этом поощряемый прирост вклада - не более 70000 рублей, а максимальный размер государственной премии на строительный сберегательный вклад в расчете на год на одного гражданина Российской Федерации не может превышать 14000 рублей.

Во всех странах, где были приняты специальные законы о строительных сберегательных кассах, системе стройсбережений, оказывалась государственная поддержка в форме премий, начисляемых на суммы взносов граждан.

В целом принятие Федерального закона "О строительных сберегательных кассах" должно способствовать эффективному развитию рыночной системы ипотечного кредитования путем накопления и участия средств населения для улучшения жилищных условий, снижая нагрузку на бюджет, предназначенную для этих целей. Кроме того, система стройсбережений способствует снижению инфляции, связывая свободные средства и направляя их на инвестиции в реальный сектор экономики, а также обеспечивается снижение нелегального и "серого" оборота средств в сфере недвижимости.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О строительных сберегательных кассах"

Принятие Федерального закона "О строительных сберегательных кассах" потребует дополнительных расходов из федерального бюджета. В соответствии с концепцией законопроекта, формой государственной поддержки сберегательных вкладов за счет федерального бюджета является премия на годовой прирост строительного сберегательного вклада. Премии за счет федерального бюджета на строительные сберегательные вклады начисляются вкладчикам строительных сберегательных касс - гражданам Российской Федерации.

Процент государственной премии на первом этапе становления системы стройсбережений следует принять в размере 20% от суммы поощряемого вклада.

Предлагается ограничить максимальный объем годовых накоплений на одного человека, исходя из размеров средней заработной платы (12 000 рублей) и гипотезы возможности максимального накопления не более 30% годового дохода. Далее следует применить поправочный коэффициент "1,5", поскольку предполагается, что основными потребителями системы стройсбережений могут быть представители среднего класса. Желательно, чтобы сегменты среднего класса ("средний" средний класс и "низший" средний класс) имели достаточный стимул для системы стройсбережений. Тогда максимальный объем сберегательного вклада, на который начисляется премия, определяется следующим образом:

12 000 х 12 х 0,3 х 1,5 = 64800.

С учетом инфляции (1,065) следует принять максимальную сумму вклада, на которую начисляется государственная премия, равной 70 000 рублей.

На первом этапе в 2008-2009 годах, число договоров стройсбережений составит 100-150 тысяч договоров в год, что потребует 2,1 млрд. рублей государственной поддержки ежегодно (150 000 * 14 000 руб.). К 2012-2013 году при максимальном развитии системы стройсбережений и покрытии за счет системы строительных вкладов половины выдаваемых в стране ипотечных кредитов, общее число вкладчиков составит около 500 тысяч человек. При условии выхода всех вкладчиков на максимальную сумму пополнения вклада в размере 70 000 рублей в год, расходы государства составят 7 млрд. рублей за год.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О строительных сберегательных кассах"

В связи с принятием Федерального закона "О строительных сберегательных кассах" не требуется признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия каких-либо актов федерального законодательства.