Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку
по проекту федерального закона N 454760-4 "О строительных сберегательных кассах"
Досье на проект федерального закона
Повторно рассмотрев проект федерального закона N 454760-4 "О строительных сберегательных кассах" (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы О.Г. Дмитриевой и И.Д. Грачевым и членом Совета Федерации С.М. Мироновым, текст которого был изменен субъектами права законодательной инициативы по предложению Комитета Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет), Комитет отмечает, что поиск разнообразных способов решения жилищной проблемы на протяжении многих лет не теряет своей актуальности.
Проектом предлагается решать задачу жилищного обеспечения путем развития системы финансирования гражданами жилищного строительства, приобретения жилых помещений и земельных участков и иных мероприятий по улучшению жилищных условий. В этих целях законопроектом предусматривается создание строительных сберегательных касс, под которыми понимаются специализированные банки, привлекающие денежные средства физических лиц в строительные сберегательные вклады и предоставляющие своим вкладчикам кредиты для улучшения жилищных условий.
Вместе с тем по концепции первой редакции проекта у Комитета имелось множество замечаний. Поскольку изменения, внесенные в текст законопроекта, как отмечают сами авторы законопроекта, не носят концептуального характера и не снимают большинства вопросов, имеющихся по законопроекту, Комитет считает необходимым повторить ранее высказанные замечания.
1. В законопроекте, а также в пояснительной записке к нему отсутствует какое-либо серьезное экономическое обоснование достаточности получаемых строительными сберегательными кассами доходов для того, чтобы они могли осуществлять долгосрочное жилищное кредитование и выплачивать вкладчикам проценты по внесенным последними вкладам, сохраняя при этом финансовую устойчивость. Вместе с тем следует учитывать, что в силу замкнутости системы строительных сберегательных касс в целях обеспечения ликвидности и во избежание формирования "пирамидальных схем" их деятельность требует строжайшего регулирования и надзора.
2. Нуждается в уточнении предмет регулирования законопроекта в части определения участников регламентируемых им отношений. Следует иметь в виду, что Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" не предусматривает возможности создания специализированных банков (а именно в таком качестве предполагается создавать строительные сберегательные кассы), в связи с чем предпосылкой принятия законопроекта должно являться внесение в названный Федеральный закон изменений, касающихся возможности создания и существования специализированных банков, а также предъявляемых к ним требований. Формулировка статьи 2 проекта, согласно которой на строительные сберегательные кассы распространяются требования федеральных законов, установленные для кредитных организаций, с учетом предусмотренных им особенностей, не отличается определенностью и способна породить множество проблем при применении проектируемых норм. Так, например, в проекте отсутствуют положения о лицензировании деятельности строительных сберегательных касс. Вместе с тем согласно статье 36 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" вновь создаваемым банкам выдаются лицензии без права привлечения денежных средств физических лиц. Лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц могут быть выданы банку, с момента государственной регистрации которого прошло не менее двух лет, а ранее этого срока - банкам, размер уставного капитала которых составляет величину не менее 3 миллиардов 600 миллионов рублей. Отсутствие в проекте указаний в этой части и нерешенность иных вопросов функционирования строительных сберегательных касс как специализированных банков приведет к фактической невозможности осуществления ими своей деятельности.
3. Круг лиц, которые могут являться вкладчиками строительных сберегательных касс, также требует уточнения. Так, согласно преамбуле и абзацу третьему статьи 1 проекта строительная сберегательная касса привлекает во вклады денежные средства физических лиц, а также товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных и иных специализированных потребительских кооперативов, в то время как в статьях 3, 6 проекта в качестве вкладчиков строительных сберегательных касс наряду с физическими названы и любые юридические лица.
4. Согласно абзацу пятому статьи 8 проекта одним из способов улучшения жилищных условий является модернизация, реконструкция и капитальный ремонт общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. В этой связи обращаем внимание, что согласно части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации собственникам помещений в многоквартирном доме на праве общей долевой собственности принадлежат помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме (межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты, коридоры, технические этажи, чердаки, подвалы, крыши), земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке. В связи с изложенным полагаем, что говорить о таком способе улучшения жилищных условий, как реконструкция и ремонт имущества, находящегося в общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме, возможно лишь с оговоркой, что такая реконструкция (ремонт) ведет к созданию новых жилых помещений, в противном случае использование денежных средств не будет отвечать их целевому назначению.
5. Согласно части 1 статьи 11 проекта положения кредитного договора о предоставлении кредита для улучшения жилищных условий должны соответствовать требованиям Правил деятельности строительных сберегательных касс. Однако квалификация названных Правил в качестве нормативного правового акта, который может регулировать права и обязанности сторон договора, не соответствует действующему законодательству. Согласно статье 14 проекта Правила деятельности строительной сберегательной кассы принимаются самой строительной сберегательной кассой и утверждаются Центральным банком Российской Федерации. Вместе с тем согласно пункту 6 статьи 3 и пункту 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательные для сторон условия договора могут содержаться только в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. Предоставление такого права хозяйствующему субъекту - стороне договора - не соответствует законодательству и в той части, в какой создает для него неоправданные преимущества, ставит стороны в неравное положение и нарушает основополагающие начала гражданского законодательства, что, в свою очередь, может приводить к нарушению прав и законных интересов потребителей услуг, предоставляемых таким хозяйствующим субъектом.
6. Согласно части 1 статьи 12 проекта кредит для улучшения жилищных условий, предоставляемый строительной сберегательной кассой, обеспечивается залогом приобретаемого за счет предоставленного кредита и (или) принадлежащего вкладчику на праве собственности недвижимого имущества. Полагаем, что в названной статье должно быть четко определено, что является основанием возникновения залога - договор или закон, а в последнем случае должны быть раскрыты обстоятельства, которые влекут возникновение залога в силу закона, момент возникновения этого способа обеспечения обязательств и т.д. (см. пункт 3 статьи 334 Гражданского кодекса Российской Федерации).
7. Статья 13 проекта закрепляет право строительной сберегательной кассы отказать вкладчику в предоставлении кредита. При этом основания для такого отказа сформулированы в проекте нечетко, носят оценочный характер, что негативно отразится на правах и законных интересах вкладчиков.
8. Согласно пункту "о" статьи 14 проекта Правила деятельности строительной сберегательной кассы в обязательном порядке должны содержать условия страхования имущества, приобретаемого за счет кредитов, предоставленных строительной сберегательной кассой для улучшения жилищных условий, и добровольного личного страхования вкладчиков. В этой связи обращаем внимание, что согласно статье 935 Гражданского кодекса Российской Федерации обязанность по страхованию имущества может быть возложена только на юридические лица, имеющие в хозяйственном ведении или оперативном управлении имущество, являющееся государственной или муниципальной собственностью.
9. Абзац второй статьи 17 проекта возлагает на органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязанность предоставлять строительной сберегательной кассе по ее запросу сведения о сделках, заключаемых вкладчиками строительной сберегательной кассы. Однако на практике данное положение не может быть реализовано, поскольку пункт 3 статьи 7 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" содержит исчерпывающий перечень лиц и органов, которым могут быть предоставлены сведения о правах на объекты недвижимого имущества, и в нем упоминание о строительных сберегательных кассах либо о банках отсутствует.
10. Статья 18 законопроекта предусматривает оказание Российской Федерацией государственной поддержки вкладчикам строительных сберегательных касс в форме премий на годовой прирост строительных сберегательных вкладов. Для реализации предлагаемых мер в проекте следует определить порядок предоставления государственным органам, составляющим расходную часть проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, информации о совокупном размере премий на годовой прирост строительного сберегательного вклада, а также порядок зачисления сумм указанных премий на счета конкретных вкладчиков строительных сберегательных касс.
11. Статьей 19 законопроекта предусмотрено государственное гарантирование вкладов, размещенных в строительных сберегательных кассах. Вместе с тем согласно статье 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и Федеральному закону "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" возврат банковских вкладов физических лиц обеспечивается не обязательствами государства по возврату вклада, а обязательным страхованием, осуществляемым государственной корпорацией "Агентство по страхованию вкладов". При этом строительные сберегательные кассы для участия в системе страхования вкладов должны соответствовать требованиям, предусмотренным статьями 44 и 48 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".
Кроме того, предусмотренный названным Федеральным законом максимальный размер возмещения по вкладам - 700000 рублей - чрезвычайно низок для гарантирования сохранности сбережений граждан в системе накопления сбережений с целью улучшения жилищных условий, в которой для ее эффективного использования должны быть аккумулированы гораздо большие суммы. Вместе с тем данная проблема в законопроекте решения не нашла.
12. В целом следует отметить, что предусмотренная законопроектом государственная поддержка вкладов в строительных сберегательных кассах не обеспечивает адресности бюджетной поддержки конкретным нуждающимся в такой помощи гражданам, поскольку предоставляется неопределенному кругу лиц. При этом использованные в законопроекте и в финансово-экономическом обосновании максимальные расчетные суммы вкладов, на которые за счет федерального бюджета начисляются премии государства, и максимальный размер ежегодной премии государства в расчете на одного вкладчика - 14000 рублей - позволяют сделать вывод о низкой эффективности данного способа жилищного финансирования, поскольку указанные суммы существенно меньше тех, которые требуются для приобретения жилья.
По законопроекту имеются и другие замечания, которые были высказаны членами Комитета на состоявшихся 12 марта 2008 года и 27 января 2009 года заседаниях Комитета.
При этом 27 января 2009 года Комитет принял решение рекомендовать авторам до 1 июня 2009 года перевнести текст законопроекта и получить на него заключение Правительства Российской Федерации. Поскольку изменения в тексте перевнесенного 4 июня 2009 года законопроекта носят редакционный, а не концептуальный характер и не учитывают принципиальных замечаний, содержащихся в заключениях Комитета, постольку Комитет в очередной раз отмечает, что принятие законопроекта может привести к существенному нарушению прав граждан - вкладчиков строительных сберегательных касс, нецелевому использованию бюджетных средств и в целом не будет способствовать достижению заявленных в проекте целей и рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 454760-4 "О строительных сберегательных кассах", внесенный депутатами Государственной Думы О.Г. Дмитриевой и И.Д. Грачевым и членом Совета Федерации С.М. Мироновым.
Председатель Комитета |
В.М. Резник |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.