Иммунитеты должностных лиц государства и ответственность за международные преступления: международное и национальное право (С.В. Глотова, журнал "Журнал российского права", N 2, февраль 2016 г.)

Иммунитеты должностных лиц государства и ответственность за международные преступления: международное и национальное право

С.В. Глотова,

доцент, кандидат юридических наук,

доцент кафедры международного права юридического

факультета Московского государственного

университета им. М.В. Ломоносова

Журнал "Журнал российского права", N 2, февраль 2016 г., с. 127-135.

Принцип недопустимости ссылки на должностное положение впервые закреплен в ст. 7 Устава Международного военного трибунала для суда и наказания главных военных преступников европейских стран оси 1945 г., а также в Нюрнбергских принципах*(1), имеющих характер jus cogens*(2).

Согласно Нюрнбергскому принципу III "то обстоятельство, что какое-либо лицо, совершившее действие, признаваемое, согласно международному праву, преступлением, действовало в качестве главы государства или ответственного должностного лица правительства, не освобождает такое лицо от ответственности по международному праву". Статья 27 Римского статута Международного уголовного суда, отражающая обычное международное право, строится на основе этого положения. В дополнение указывается, что и должностное положение как члена парламента, избранного представителя или должностного лица правительства ни в коем случае не освобождает его от уголовной ответственности; также подобное должностное положение не является основанием для смягчения приговора (ч. 1). Более того, иммунитеты или специальные процессуальные нормы, которые могут быть связаны с должностным положением лица, будь то согласно национальному или международному праву, не должны препятствовать осуществлению Судом его юрисдикции в отношении такого лица (ч. 2).

Уголовный кодекс РФ не содержит в качестве принципа недопустимость ссылки на должностное положение, кроме того, в нем нет нормы, закрепляющей неприменимость иммунитетов, связанных с должностным положением лица (главы государства, правительства, члена парламента и правительства, избранного представителя (должностного лица) правительства).

Очевидно, следует разделять иммунитеты должностных лиц данного государства и иммунитеты должностных лиц иностранных государств.

Отсутствие нормы об иммунитетах официальных лиц компенсируется положениями Конституции РФ. Принцип равенства всех перед законом и судом закреплен в ст. 19 "1. Все люди равны перед законом и судом. 2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств..." (курсив мой. - С.Г.).

Конституционные положения, касающиеся иммунитета, не означают полную свободу и безнаказанность действий высокопоставленных официальных лиц в случае совершения международного преступления. Она возникает из духа и буквы Конституции - ст. 6 (равенство прав и обязанностей граждан России) и ст. 15 (обязанность государственных органов соблюдать Конституцию и законы). В статье 4 "Принцип равенства граждан перед законом" УК РФ говорится, что лица, совершившие преступления, равны перед законом и подлежат уголовной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

В Конституции РФ обозначены лица, обладающие иммунитетом от уголовного преследования, а именно: Президент (ст. 91), а также бывшие президенты и зарегистрированный кандидат, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы (ст. 98), судьи (ст. 122). Иммунитет иных лиц - Генерального прокурора РФ и прокуроров, омбудсмена, членов Счетной палаты РФ, следователей, адвокатов, членов выборных органов или выборных должностных лиц местного самоуправления и некоторых других - выделяется в федеральных законах.

Однако существуют и специальные процедуры, регулирующее снятие иммунитета для этих должностных лиц: в случае импичмента Президента (по обвинению в государственной измене и других тяжких преступлениях) - ст. 93 Конституции РФ; для депутатов, которые пользуются иммунитетами только в отношении преступлений, совершенных в ходе своей деятельности в качестве членов парламента, - ст. 98 Конституции РФ, и др.*(3) Мнение о том, что высокопоставленные государственные чиновники должны быть привлечены к ответственности только за их поведение, предположительно являющееся преступным, а не в связи с текущей политической ситуацией, содержится в резолюции Конституционного Суда РФ от 11 июля 2007 г.

В статье 448 УПК РФ процедура привлечения к ответственности должностных лиц обусловлена требованием получения согласия органа, членами которого они являются (исключая действующего Президента).

Следовательно, наличие иммунитетов по внутреннему праву не является препятствием для привлечения официальных лиц к ответственности: в случае необходимости привлечения к ответственности может быть инициирована процедура снятия иммунитета.

Вопрос об иммунитетах иностранных должностных лиц затрагивается в УК РФ частично - в ст. 11. Так, вопрос об уголовной ответственности дипломатических представителей иностранного государства и иных граждан, которые пользуются иммунитетом, разрешается в соответствии с нормами международного права (при совершении преступлений на территории России) (ч. 4 ст. 11). В отличие от дипломатических иммунитетов Кодекс прямо не упоминает об иммунитетах должностных лиц иностранного государства, в том числе высших.

Комментаторы указывают, что термин "иные граждане" позволяет расширить список лиц за счет представителей международных организаций, консульских должностных лиц и иных категорий на основе соответствующих конвенций*(4). Сюда надо добавить также лиц, находящихся в официальных зарубежных поездках согласно Конвенции о специальных миссиях 1969 г. Полагаем, что в соответствии с принципом толкования по международному праву их можно причислить к лицам, упомянутым в ст. 11 УК РФ. Однако комментаторами не указывается на иммунитет глав государств, его представителей (парламентариев, членов правительства), иных должностных лиц от иностранной уголовной юрисдикции на основе обычного права. Этой проблемой занимается Комиссия международного права (КМП) в рамках темы "Иммунитет должностных лиц государства от иностранной уголовной юрисдикции"*(5). Особую актуальность теме придает тот факт, что тяжкие международные преступления (агрессия, геноцид и др.) совершаются, как правило, руководителями и высшими должностными лицами государства, использующими всю мощь государственного аппарата для своих преступных деяний. Всемирная Ассоциация международного права (доклад "Об осуществлении универсальной юрисдикции в отношении грубых нарушений прав человека" 2000 г.), Институт международного права (резолюции "Универсальная уголовная юрисдикция в отношении преступления геноцида, преступлений против человечности и военных преступлений" 2005 г. и "Об иммунитете государства и лиц, действующих от имени государства, в случае международных преступлений" 2009 г.) предприняли ряд шагов в этом направлении. В свою очередь, КМП в рамках вопроса действия принципа aut dedere aut judicare также внесла вклад в эту проблему.

На протяжении последних трех сессий (66-й, 67-й и 68-й) Комиссия занималась разработкой Проекта статей об иммунитете от иностранной уголовной юрисдикции, которым могут обладать лица, представляющие государство или действующие от его имени. К настоящему времени Комиссия приняла пять проектов статей вместе с комментариями к ним*(6) (дорабатывается текст ст. 2 об употреблении терминов): ст. 1, 3, 4*(7); ст. 2(е) и 5; ст. 2(f) и 6*(8).

В современном понимании различаются функциональный и персональный иммунитеты иностранных должностных лиц от уголовного преследования в национальных судах (в противоположность преследованию в международных судах). Все действующие и бывшие должностные лица*(9) пользуются функциональным иммунитетом (ratione materiae); они обладают им, поскольку эти действия являются действиями самого государства, на службе которого они состоят*(10).

Лицо защищено иммунитетом в отношении действий, совершенных им в бытность должностным лицом; на него не влияет характер пребывания за границей: с официальным визитом или в личном качестве.

Помимо этого, в отношении узкого круга высокопоставленных должностных лиц - главы государств, правительств и министров иностранных дел (так называемая тройка) иностранных государств в течение срока их полномочий действует иммунитет ratione personae *(11). Он распространяется на действия, осуществляемые ими как в официальном, так и в личном качестве, в том числе до занятия должности (полный иммунитет*(12)); носит временный характер (прекращается с оставлением должности). Таким образом, "тройка" защищена как иммунитетом ratione personae, так и ratione materiae. Это вытекает из обычной нормы международного права*(13), подтверждается решениями международных судов*(14) и практикой государств.

В то время как в международной юрисдикции действует принцип неприменимости иммунитетов высших должностных лиц, вопрос об исключениях из их иммунитетов в национальных юрисдикциях является дискуссионным. КМП еще не начала рассматривать вопрос об исключениях.

Испания в 1998 г. направила в Великобританию запрос о выдаче генерала А. Пиночета, бывшего президента Чили, который находился там с визитом, по обвинению в пытках и заговоре с целью их совершения. При рассмотрении в ряде инстанций (в том числе в Палате лордов) центральным стал вопрос об иммунитете экс-диктатора*(15). Ряд судей признали, что институт иммунитета высших должностных лиц не покрывает тягчайшие международные преступления*(16): совершение таких деяний, противоречащих jus cogens*(17), осуждается всеми странами как преступные, и поэтому не может защищаться нормами международного права об иммунитете за действия, совершенные в официальном качестве. Окончательным был вывод о том, что наличие иммунитета у бывшего главы государства не препятствует его экстрадиции. Хотя в итоге А. Пиночет не был выдан по причине его нездоровья, рассмотрение этого дела показало наличие признания юрисдикции над грубыми нарушениями прав человека, не ограниченной территорией государства, где они имели место, и гражданством потерпевших.

Р.А. Колодкин полагает, что иммунитет высшего должностного лица является правилом, а его отсутствие - исключением из него; и это необходимо доказывать. В отношении "тройки" иммунитет не подвержен исключениям; различные обоснования исключений из иммунитета недостаточно убедительны, и нельзя говорить о них как о норме обычного права (сложившейся или формирующейся*(18)). Этот подход разделяется многими; констатируется, однако, что по истечении срока полномочий преследование возможно*(19).

8 августа 2008 г. Грузия в целях восстановления контроля над территориями Абхазии и Южной Осетии развернула военную агрессию против последней. Кроме мирного населения тогда еще не признанной республики, под удар попали и российские миротворцы. Операция грузинской армии вынудила Россию вмешаться и ввести свои войска на территорию сопредельного государства. Спустя пять дней боевые действия были прекращены, а Российская Федерация признала независимость Абхазии и Южной Осетии.

8 августа 2008 г. российским военно-следственным управлением было возбужденно уголовное дело по факту умышленного убийства российских военнослужащих. Следующие заявления были сделаны 16, 20, 26 августа и 25 сентября. Они касались фактов умышленного убийства миротворцев*(20) и доказательств совершения геноцида.

23 декабря 2008 г. Следственный комитет прокуратуры РФ (СКП РФ) выразил намерение расширить перечень статей для проведения уголовного преследования. По словам главы СКП РФ А. Бастрыкина, изучалась возможность предъявления обвинений по ст. 353 "Планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны", 356 "Применение запрещенных средств и методов ведения войны", 359 "Наемничество" и 360 "Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой" УК РФ*(21).

Следственный комитет в итоге заключил: "Собранные в ходе расследования доказательства, масштабы вооруженного нападения, заблаговременная и тщательная военная, политическая и пропагандистская подготовка грузинской стороны дают все основания утверждать, что нападение на Южную Осетию с целью уничтожения осетинского населения, проживавшего на территории республики, и российских миротворцев, находящихся в зоне грузино-югоосетинского конфликта, было спланировано и организовано непосредственно высшим политическим и военным руководством Грузии".

Следственный комитет России говорит, таким образом, о причастности высших должностных лиц и начальников силовых структур Грузии к совершению этих деяний.

Согласно официальному заявлению привлечение к уголовной ответственности на территории России высших должностных лиц государственной власти Грузии - президента, министра обороны и других чинов вряд ли возможно. Они подпадают под действие иммунитета должностных лиц государства от иностранной уголовной юрисдикции. Такой иммунитет закреплен нормами международного права. Эти нормы закреплены и в ч. 2 ст. 3 УПК РФ: на осуществление уголовного преследования требуется согласие государства, на службе которого находится или находилось лицо, пользующееся иммунитетом. Самый перспективный путь, по которому нам надо идти, чтобы привлечь руководителей Грузии к уголовной ответственности, - это инициировать процедуру расследования их преступлений в международных уголовных инстанциях. Таким правом обладают российские компетентные органы - Министерство иностранных дел и Министерство юстиции. Кроме того, глава СКП РФ заявил, что работа в направлении отыскания прямых доказательств вины М. Саакашвили продолжается*(22). После оставления им должности вопрос о привлечении к ответственности может быть актуализирован. Иммунитет членов "тройки" носит временный (ограниченный) характер, прекращается с оставлением должности. Вопрос о привлечении к ответственности после оставления службы министра обороны Грузии Д. Кезерашвили (снят с должности после событий августа 2008 г.) также может быть поднят.

Между тем обсуждение темы исключений из иммунитетов (равно как и концепции полного иммунитета) показало отсутствие консенсуса среди членов КМП, а также при рассмотрении в Шестом комитете ООН*(23). Представлена точка зрения, что в случае совершения тяжких преступлений исключения имеются ввиду следующих обоснований: принципа недопущения безнаказанности за эти преступления как одной из ключевых ценностей международного сообщества; связи между универсальной юрисдикцией и недействием иммунитетов; превалирования императивных (или даже обычных) норм над иммунитетами и др.*(24)

В действительности практика ограничения иммунитетов в случае серьезных деяний возрастает*(25). Это обусловлено и эволюцией концепции абсолютного суверенитета, и тенденциями в праве прав человека и международного уголовного права. В ряде примеров противоправные действия, образующие преступления по международному праву, считаются исключенными из понятия "официальные функции" должностного лица (дело Бутерсе*(26), дело Бласкича*(27), особое мнение К. ван ден Вингард в деле "Об ордере на арест"*(28)). Так, в решениях по делу Пиночета*(29) отмечалось: тот факт, что индивидуум действовал, исполняя официальные функции, ни при каких обстоятельствах не может препятствовать судебному преследованию. Полагаем, что совершение международных преступлений - действия ultra vires - выходят за пределы функций государства и на них не распространяется иммунитет.

В пользу отсутствия исключений говорит государственная практика: дело Рамсфелда, Ливни, решение суда Амстердама по делу А. Пиночета; национальное законодательство*(30). В доктрине мнение разделяется такими авторитетными специалистами, как Дж. Дугарт, Ш. Бассиони*(31).

Следует поддержать точку зрения, согласно которой за последние полстолетия постепенно утверждался принцип, что иммунитет от судебного преследования действующих или бывших глав государств или руководителей правительства не может применяться к преступлениям, предусмотренным международным правом. "Международное право не может содержать нормы о пресечении преступлений, имеющие характер jus cogens, и в то же самое время обеспечивать иммунитет, которые сосуществуют вместе с обязательствами, которые оно налагает"*(32). Императивный характер запрета пыток, агрессии, военных преступлений и преступлений против человечности, таким образом, обладает приоритетом над нормами об иммунитете.

В силу приоритета общепризнанных норм и принципов международного права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) нормы УК РФ должны быть приведены в соответствие c Нюрнбергскими принципами, которые являются общепризнанными и, помимо этого, императивными. Следовательно, в силу их императивности, иерархически более высокого положения они превалируют над любой нормой внутреннего права. Не допускается издание противоречащих им норм внутреннего права*(33).

Поскольку УК РФ основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права, необходимо введение в Кодекс статьи о недопустимости ссылки на должностное положение высокопоставленных лиц государства. В случае коллизии должен применяться принцип толкования в соответствии с международным правом.

Библиографический список

Cassese A. International Crimiml Law. Oxford, 2003. Meron T. The Humanization of International Law. Leiden, 2006.

Верле Г. Принципы международного уголовного права. Одесса; М., 2011.

Глотова С.В. Правовые проблемы Дарфурской ситуации в Международном уголовном суде // Государство и право. 2009. N 10.

Скуратова А.Ю. Международные преступления: современные проблемы квалификации. М., 2012.

Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1979.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Принципы международного права, признанные статутом Нюрнбергского трибунала и нашедшие выражение в решении этого Трибунала (приняты на второй сессии Комиссии международного права в 1950 г. и представлены Генеральной Ассамблее как часть доклада Комиссии о работе указанной сессии).

*(2) См.: Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1979. С. 182.

*(3) См. также ст. 16 "Неприкосновенность судьи" Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации" и ст. 19 "Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы" Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

*(4) См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / отв. ред. В.М. Лебедев. 12-е изд. М., 2012. С. 69.

*(5) Тема "Иммунитет должностных лиц государства от иностранной уголовной юрисдикции" была включена в работу КМП в 2007 г. (59-я сессия). Специальным докладчиком был назначен Р.А. Колодкин. Им был подготовлен Предварительный доклад (2008 г., Док. ООН А/СК4/601), Второй доклад (2010 г., А/СК4/631) и Третий доклад (2011 г. А/СК4/646). В помощь Комиссии был также предоставлен Меморандум Секретариата по данной теме (А/СN4/596). В 2012 г. докладчиком избрана Консепсьон Эскобар. Ею представлены Предварительный доклад (2012 г., Док. ООН А/СК4/654), Второй доклад (2013 г., А/СК4/661), Третий доклад (2014 г., А/СК4/673), Четвертый доклад (2015 г., А/СК4/686).

*(6) См.: Доклад Комиссии международного права о работе ее 67-й сессии. Док. ООН A/70/10, гл. X, п. 171-243, п. 173.

*(7) См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, 68-я сессия. Дополнение N 10 (A/68/10), п. 48 и 49.

*(8) См.: Док. ООН A/CN.4/L.865. Комиссия международного права. 67-я сессия. Женева, 4 мая - 5 июня и 6 июля - 7 августа 2015 г. Иммунитет должностных лиц государства от иностранной уголовной юрисдикции. Текст проектов статей, в предварительном порядке принятый Редакционным комитетом на 67-й сессии.

*(9) Номенклатура конкретных лиц, которые обладают иммунитетом, отсутствует, вместо этого в случае иммунитета ratione materiae на них ссылаются как на должностных лиц государства, выступающих в качестве таковых" (с. 288 Доклада КМП A/68/10).

*(10) См. Предварительный доклад (п. 87).

*(11) Статья 3 "Лица, обладающие иммунитетом ratione personae": Иммунитетом ratione personae от осуществления иностранной уголовной юрисдикции обладают главы государств, главы правительств и министры иностранных дел. Статья 4 "Сфера применения иммунитета ratione personae": 1. Главы государств, главы правительств и министры иностранных дел обладают иммунитетом ratione personae только в течение срока их полномочий. 2. Такой иммунитет ratione personae охватывает все действия, совершенные будь то в частном или официальном качестве главами государств, главами правительств и министрами иностранных дел до или в течение срока их полномочий. 3. Прекращение иммунитета ratione personae не затрагивает применения норм международного права, касающихся иммунитета ratione materiae. См.: Док. ООН A/CN.4/L.814. Комиссия международного права. 65-я сессия. Женева, 6 мая - 7 июня и 8 июля - 9 августа 2013 г. Иммунитет должностных лиц государства от иностранной уголовной юрисдикции. Текст проектов статей 1, 3 и 4, принятый в предварительном порядке Редакционным комитетом на 65-й сессии Комиссии международного права.

*(12) Р.А. Колодкин полагал, что на иммунитет не влияет, что действия, в связи с которыми осуществляется юрисдикция, совершены за рамками функций должностного лица.

*(13) Также см.: Скуратова А.Ю. Международные преступления: современные проблемы квалификации. М., 2012. С. 67-69. В противоположность этому судья Van Den Wyngaert заявила, что не видит свидетельств существования такой нормы ни в конвенционном, ни в обычном праве.

*(14) См.: Congo v. Rwanda, Judgment, I. C.J. Reports 2006, para. 46; Arrest Warrant of 11 April 2002 (Democratic Republic of the Congo v. Belgium), Judgment, I. C.J. Reports 2002, paras 53, 54.

*(15) См.: UK House of Lords: Regina v. Bartle and the Commissioner of Police for the Metropolis and Others, Ex parte Pinochet (No. 3) [1999] 2 All England Reports. P. 97.

*(16) Ibid. P. 190.

*(17) См.: Особое мнение лорда Миллета в деле Пиночета (сноска 17. Ibid, P. 179). Это мнение было поддержано также лордами Броуни-Вилкинсом, Савили и Филиппсом. См. соответственно: p. 114-115, 169, 190.

*(18) См. Второй доклад Р.А. Колодкина (п. 18, 55) (в том числе со ссылкой на резолюцию Института международного права 2009 г.).

*(19) См.: Верле Г. Принципы международного уголовного права. Одесса; М., 2011. С. 326.

*(20) 18 августа 2008 г. заместитель председателя СКП РФ, руководитель военного следственного управления А. Сорочкин заявил, что СКП РФ располагает доказательствами того, что грузинские военные в ходе конфликта в Южной Осетии умышленно добивали миротворцев.

*(21) 25 сентября 2008 г. А. Бастрыкин заявил: "Проведенная следствием работа позволяет сделать однозначный вывод: документы, полученные в ходе расследования, свидетельствуют, что здесь после агрессии грузинские власти собирались создать марионеточное государство... следствием получена полная и объективная доказательная база для будущего уголовного преследования конкретных лиц, совершивших эти преступления".

*(22) URL: http://www.sledcom.ru/smi/6014/?sphrase_id=194255.

*(23) См.: Preliminary Report on the Immunity of State Officials from Foreign Criminal Jurisdiction, Int'l L.aw Comm'n, U. N. Doc. A/CN.4/654 (31 May 2012) (by Concepcion Escobar Hernandez).

*(24) См.: Меморандум секретариата (191, 192), резюме обсуждений в Докладе Комиссии международного права о работе ее 63-й сессии, А/66/10.

*(25) См.: U. N. Doc. A/CN.4/654.8.

*(26) См.: Amsterdam Court of Appeal, Bouterse case, para. 4.2 (Gerechtshof Amsterdam, 20 November 2000).

*(27) См.: Appeal Cham., Judgement, 29.10.97, para 41. Тот, кто использует должностное положение для совершения военных преступлений и преступлений против человечности, не может привлекать иммунитет, даже если он действовал в личном качестве.

*(28) См.: Arrest Warrant of 11 April 2002 (Democratic Republic of the Congo v. Belgium), Judgment, I. C.J. Reports 2002, p. 3 (в частности, о том, что военные преступления и преступления против человечности не относятся к действиям должностного лица в личном качестве. Она заявила о чрезвычайно минималистском подходе к изысканию обычных норм об изъятиях из иммунитетов в международном праве (со ссылкой на Нюрнбергские принципы, резолюции ГА ООН, ст. 4 Конвенции о геноциде, доклады НПО и судебные решения)).

*(29) См.: UK House of Lords: Regina v. Bartle and the Commissioner of Police for the Metropolis and Others, Ex parte Pinochet (No. 3) [1999] 2 All England Reports. Особые мнения: P. 176-177 (лорд Миллет), 114-115 (лорд Броуни-Вилкинс), 169 (лорд Савили), 190 (лорд Филиппс). См. Opinions by Lord Steyn and Lord Nicholls, Regina v. Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate, ex parte Pinochet Ugarte (No. 1).

*(30) См.: Руководство сухопутным силам США 1956 г. и Великобритании 2004 г.; акты об имплементации Римского статута; кодексы Уругвая, Панамы, Филиппин.

*(31) См. также: Cassese A. International Criminal Law. Oxford, 2003. P. 267-271; Глотова С.В. Правовые проблемы Дарфурской ситуации в Международном уголовном суде // Государство и право. 2009. N 10. С. 28-35.

*(32) Мнение лорда Миллета в деле UK House of Lords: Regina v. Bartle and the Commissioner of Police for the Metropolis and Others, Ex parte Pinochet (No. 3) [1999] 2 All England Reports. P. 179.

*(33) См.: Meron T. The Humanization of International Law. Leiden, 2006. P. 206.