Пояснительная записка к проекту федерального закона N 261845-5 "Технический регламент "О безопасности упаковки" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 261845-5 "Технический регламент "О безопасности упаковки"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки" разработан в соответствии с федеральным законом "О техническом регулировании" на основании приказа Ростехрегулирования от 25 марта 2008 г. N 768 и приказа Минпромторга России от 28 февраля 2008 г. N 82.

Упаковочная индустрия, которая начала формироваться в Российской Федерации как отрасль около 10 лет назад, в настоящее время характеризуется следующими показателями: объем материалов, используемых для производства упаковки, составляет 6 млн. тонн в год, в сфере производства упаковки продукции задействовано более 400 предприятий, тара и упаковка используется практически во всех отраслях российской экономики.

Затраты на упаковку продукции перерабатывающей промышленности России (с учетом затрат на транспортирование тары и упаковки к местам ее использования) оцениваются специалистами более 2 млрд. рублей в год.

Рыночные преобразования создали условия для появления на потребительском рынке фальсифицированной и нелегальной продукции, которая часто представляет опасность здоровью населения и наносит вред окружающей среде.

В связи с чем, в защите потребительского рынка от подобной продукции заинтересованы как изготовители, так и потребители.

Федеральный закон "Технический регламент "О безопасности упаковки" является единственно возможным элементом регулирования обеспечения безопасности при использовании упаковки. Технического регламента на упаковку в настоящее время нет, целесообразна разработка технического регламента, охватывающего эксплуатационные требования к упаковке в зависимости от ее предназначения с целью защиты жизни или здоровья граждан, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

В представленном проекте федерального закона содержатся необходимые требования, которые должны обеспечить безопасность при использовании упаковки из различных материалов, укупорочных средств и упаковочных отходов.

Предполагается, что критерием соответствия требованиям настоящего проекта федерального закона может служить соблюдение положений национальных стандартов, применяемых на добровольной основе, перечень которых утвержден Национальным органом Российской Федерации по стандартизации и опубликован в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию.

Практически все темы планов национальной стандартизации в области упаковки предусматривают в стандартах целевые показатели и требования к эксплуатационным характеристикам, которые могут повлиять на выбор требований при подготовке проекта федерального закона - технический регламент "О безопасности упаковки".

Федеральный закон "Технический регламент "О безопасности упаковки" устанавливает: терминологию, требования безопасности упаковки, правила идентификации и маркировки упаковки, формы подтверждения соответствия, порядок введения регламента и т.д.

В техническом регламенте приведены требования безопасности упаковки, обеспечивающие задаваемые условия ее эксплуатации.

Подтверждение соответствия на территории Российской Федерации осуществляется в форме принятия декларации о соответствии или обязательной сертификации определенных видов упаковки, предназначенных для пищевых продуктов, в данном проекте регламента предполагается, что обязательная сертификация требуется только для упаковки пищевых продуктов.

Оценка соответствия упаковки требованиям проекта федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки" может быть основана на выполнении методов испытаний, указанных в национальных стандартах, являющихся доказательной базой выполнения требований регламентов.

В проекте федерального закона отражены положения переходного периода после вступления в силу Федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки".

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки"

1.1. Сфера применения настоящего федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки"

Настоящий федеральный закон разработан в целях:

- защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений при производстве, хранении, использовании и утилизации упаковки;

- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей упаковки, регулирует отношения, возникающие при применении и исполнении обязательных требований к упаковке и к связанным с ними процессам хранения, перевозки и реализации, в том числе при проведении оценки соответствия упаковки требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, а также организации государственного контроля (надзора) за соответствием упаковки, находящейся на стадии обращения, обязательным требованиям безопасности.

1.2. Настоящий федеральный закон устанавливает:

1.2.1. правовые основы отношений в области оборота и обращения упаковки, а также обращения с упаковочными отходами, в целях обеспечения экологической безопасности, предотвращения негативного воздействия этих отходов на здоровье человека и окружающую среду посредством организации, координации и экономического стимулирования деятельности по их вовлечению в хозяйственный оборот в качестве вторичных ресурсов.

1.2.2. требования, обеспечивающие безопасное использование всех видов и типов упаковки, находящихся в обращении на территории Российской Федерации и включенных в сферу действия настоящего федерального закона.

1.2.3. правила идентификации упаковки для целей применения настоящего федерального закона;

1.2.4. правила и формы оценки соответствия упаковки требованиям, установленным настоящим федеральным законом;

1.2.5. требования к маркировке упаковки.

1.3. Перечень групп, на которые воздействует принятие технического регламента "О безопасности упаковки"

Отрицательное воздействие недоброкачественной упаковки в процессе ее производства, транспортировки и применения распространяется на следующие объекты:

1) Производители (поставщики) - крупные и средние организации, производящие и поставляющие упаковку. Отечественная индустрия упаковки растет быстрыми темпами. Все усложняющаяся структура отрасли, разнообразие упаковочных материалов и повышающаяся опасность появления недоброкачественных изделий предъявляют новые требования к правовому обеспечению безопасности участников рынка упаковки и потребителей упакованной продукции.

По данным Росстата, ежегодный прирост объема упаковочных изделий составляет более 10%, что намного выше темпов роста мирового рынка (4-5% в год). Отдельные сегменты (например, картон и гибкая упаковка) растут еще быстрее - на 15-20% в год. На рынке появляются новые виды упаковки и новые материалы. По данным НА "Союзупак", емкость рынка упаковки Российской Федерации составляет 7-8 млрд. долл., по данным ИК "Финам" - 5,8 млрд. долл.

На каждого россиянина приходится 40-50 кг упаковочных материалов (на каждого американца - 230 кг). По прогнозам специалистов, процесс насыщения рынка упаковочными материалами продолжится в ближайшие годы.

В Российской Федерации, как и во всем мире, основную долю занимает сегмент пищевой упаковки, доля которого составляет 70-75%: снижается количество развесных изделий; растет доля крупных продуктовых сетей; повышается спрос на новые виды упаковки длительного хранения. Немного ниже спрос на упаковку для бытовой химии, парфюмерии и косметики, табачного производства.

Основной объем упаковочных материалов и изделий в Российской Федерации состоит из четырех основных сегментов: упаковка из металла, стекла, полимеров, бумаги и картона, картонная упаковка. В России картон остается наиболее распространенным упаковочным материалом. Рост производства в этом секторе опережает рост отрасли в целом, но российские показатели пока далеки от европейских: на одного россиянина в год приходится порядка 13 кг картонной и бумажной упаковки, тот же показатель в странах Восточной Европы составляет 30-40 кг, в Германии - 90 кг. Емкость рынка бумажной и картонной упаковки - 2,3-2,9 млрд. долл.

Полимерная упаковка: пластик (твердые формы полимерной и пластмассовой продукции) и пленки (мягкие формы полимерных и аналогичных материалов).

Сегмент полимерной/пластиковой упаковки оценивается в 2,1-2,7 млрд. долл. и состоит из секторов жесткой пластиковой тары, блистер-упаковки, полиэтиленовых пакетов, гибкой пленки. Самый динамичный сектор - гибкая тара (к ней относятся вакуумная упаковка и пакеты для сока/молока/вина).

Жесткая пластиковая потребительская тара: к этому сектору относится упаковка из пластиков и пластмасс. В России потребление этих видов упаковок растет, пластиковая упаковка легче картонной и почти в два раза дешевле. По прогнозам, потребление жесткой полимерной упаковки будет расти на 4% в год.

Выдувная пластиковая тара, в том числе изделия из полиэтилентерефталата (ПЭТ). На отечественном рынке ПЭТ-упаковка прочно закрепилась в ассортименте производителей пива, минеральной воды, газированных напитков. Общий объем российского рынка ПЭТ-бутылок оценивается на уровне 6-6,5 млрд. шт. в год. При этом 70% продукции приходится на безалкогольные напитки, 15% - на растительные масла, 10% - на пиво. Оставшуюся часть занимает бытовая химия и косметика. В денежном объеме продаж продукция в ПЭТ-упаковке составляет более 30%.

Упаковка из пленочных материалов. В настоящее время в пленки упаковывается более 80% товаров. Для упаковки товаров чаще всего выбираются пленки из полипропилена - 29% и полиэтилена - 18%, а также пористые многослойные пленки - 21%. Доля полистирольных пленок и однослойных непористых пленок снижается: "новые" пленки обладают лучшими потребительскими качествами, а их производство обходится дешевле. В ближайшие годы прогнозируется увеличение доли "сложных" пленок на рынке гибкой полимерной упаковки. Объем производства гибких полимерных упаковочных материалов составил не менее 170 тыс. тонн; импорт - 60-70 тыс. тонн. В год темпы роста рынка гибкой упаковки приближаются по некоторым видам к 12-15% в год. В частности, это касается рынка стретч-пленок для машинной упаковки и некоторых видов ламинатов для пищевой промышленности.

Металлическая упаковка (фольга, алюминиевая баночная упаковка, алюминиевые поддоны, жестяная упаковка): емкость сегмента - 450-550 млн. долл., что составляет 8% рынка упаковки. Уровень потребления алюминиевых банок в России низок - порядка 7 шт. на человека в год (в странах ЕС - свыше 100 шт.). Российский рынок алюминиевых банок оценивается в 2,5-3 млрд. шт. в год, импорт составляет более 1 млрд. шт. в год. Прогнозируемый ежегодный прирост консервной промышленности в 13,6% приведет к росту рынка белой жести на 10,5%.

Стеклянная упаковка. Емкость сегмента - 1,2-1,5 млрд. долл. Рост спроса на стеклянную тару вызван ростом пивного рынка, на долю которого приходится около 60% стеклотары. Доля ликероводочных изделий составляет около 22%, оставшаяся часть приходится на безалкогольные напитки. Западные производители занимают 15% рынка стеклотары, доля импортируемого стекла - 2,4%. Дефицит бутылок восполняется за счет оборотной тары. Если в США, Германии, Чехии на повторно используемую стеклотару приходится не более 15%, в Польше - 5%, то в России 70% пива разливается в бутылки, бывшие в употреблении. Но эти объемы снижаются, что приводит к росту импорта.

Производством упаковки в Российской Федерации занимаются около 3 тыс. предприятий, которые можно разделить на 3 группы:

- Предприятия, входящие в крупные производственные холдинги и работающие на собственном сырье - например, ГК "Титан", "Илим Палп", "Гамма-Синтез";

- Крупные производители упаковки, не имеющие собственных мощностей по производству сырья - отечественные предприятия (ЗАО "Готэк", ПЭФ "Союз", ПО "Гофра" и пр.), или филиалы крупных иностранных компаний (Stora Enso Packaging, Tetra Pak);

- Малые и средние предприятия, выпускающие упаковку из закупаемого сырья.

2) Торговые и транспортные организации - организации, осуществляющие транспортировку и реализацию упаковки и упакованной продукции.

3) Потребители. Выделяемые упаковкой вредные вещества в продуктах питания или кормах могут поступать в организм в небольших количествах в течение длительного времени и вызывать необратимые патологические изменения.

4) Третьи лица:

- Население и организации, осуществляющие деятельность в области обеспечения необходимого уровня санитарно-гигиенического и экологического состояния территорий. Засорение окружающей среды упаковочными отходами наносит ущерб живой природе, нарушает экологическое равновесие и может служить причиной массового появления насекомых и грызунов - разносчиков инфекционных заболеваний;

- Работники соответствующих предприятий, особенно те, кто занят на перемещении больших объемов упаковочных изделий. Упаковка недостаточной прочности может быть причиной травматизма, присутствие пыли от материала упаковки и выделяющихся вредных веществ в воздухе могут вызвать тяжелые заболевания.

2. Изменение уровня риска в результате принятия данного технического регламента

Требования безопасности, которым должна соответствовать упаковка, включенная в сферу действия настоящего федерального закона, обеспечивают минимальные доли риска использования упаковки, при условии их добросовестного исполнения.

Изменение уровня рисков, связанных с химическим составом материалов упаковочных средств и их биодоступностью - способностью химического вещества к высвобождению из материалов упаковки (упаковки), определяется установлением максимально допустимых концентраций выделяющихся химических веществ и биологических агентов, вызывающих вредные воздействия на организм человека.

Риски, связанные с возможными травмами из-за неожиданного разрушения упаковки, сводятся к минимуму установлением соответствующих требований к механическим параметрам упаковки.

Предполагается также снижение уровня загрязнения окружающей среды при нецивилизованном обращении с упаковочными отходами.

3. Изменение совокупного уровня расходов (затрат) вследствие принятия федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки"

Принятие федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки" направлено на снижение уровня затрат потребителей упаковки - за счет снижения затрат в результате потерь упаковываемых товаров и уменьшения уровня затрат, связанных с необходимостью ликвидации последствий использования некачественной упаковки. Экспертные оценки экономических потерь от присутствия некачественной упаковки на рынке определяют величину таких затрат, как 4-6% от объема рынка упаковки, что составляет 280-420 млн. долл. в год. Введение технического регламента позволит снизить эти затраты до уровня 70-120 млн. долл. в год. Уменьшение затрат на лечение болезней покупателей пищевой продукции, связанных с поступлением вредных веществ в организм человека из некачественной упаковки при употреблении продуктов питания, оценке не поддается по причине отсутствия достоверных статистических данных, однако следует предполагать, что это должны быть значимые цифры в расчетах экономических последствий введения технического регламента.

Существенные изменения в экономических отношениях, возникающие с введением технического регламента, связаны с решением глобальной экологической проблемы - уменьшением уровня загрязнения окружающей среды упаковочными отходами. Проблема упаковки в качестве отходов стоит очень остро вследствие огромного количества ежедневно выбрасываемых упаковок, от которых избавляется их владелец по собственному желанию или по требованию закона, что делает необходимым организацию их сбора, сортировки, очистки, транспортировки и обработки, складирование и дальнейшую переработку или какое-либо другое использование, а также ликвидацию.

К настоящему моменту в крупном городе на одного человека в год в среднем приходится 250-300 кг твердых бытовых отходов (ТБО), значительную часть которых представляют упаковочные отходы, что приводит к быстрому росту мусорных свалок как разрешенных (зарегистрированных), так и "диких" (незарегистрированных).

Свалки приводят к значительному ухудшению окружающей среды: загрязнению воздуха, почвы и грунтовых вод метаном, диоксидом серы, растворителями, 2,3,7,8-тетрахлордибензо-1,4-диоксаном (диоксин), инсектицидами, тяжелыми металлами в виде их солей и другими вредными веществами. Свалки являются причиной просадки грунта, непродуктивного использования земельных участков вместо полезного отведения их под садово-парковые посадки, жилищное строительство или общественно-значимые сооружения и т.д.

Свалки способствуют возникновению эпидемиологической опасности, связанной с появлением насекомых и грызунов и переносу ими различных заболеваний. По мере увеличения свалки наступают и постепенно занимают "зеленые" зоны и пригородные места отдыха. Это, в свою очередь, требует увеличения затрат на транспортировку отходов и способствует дальнейшему загрязнению территорий выхлопными газами транспортных средств. Проблема охраны окружающей среды от изношенной и использованной упаковки может быть решена двумя путями - уничтожением и утилизацией; последняя подразумевает ее трансформацию в полезный продукт. Основными способами уничтожения ТБО, включающих изношенную упаковку, являются захоронение и сжигание.

Захоронение ТБО связано с отведением под мусорные свалки значительных земельных участков и отторжением их от полезного использования. В Российской Федерации примерно 90% ТБО вывозится на свалки, занимающие более 20 тыс. га. Каждая такая свалка "съедает" от 6 до 50 га земельных угодий. Кроме того, на свалки вывозится ценнейшее вторичное сырье (макулатура, пластмассы, стекло, металлы и др.), которое может и должно вовлекаться в полезные производственные циклы.

Проектом федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки" определяются источники затрат на организацию сбора, сортировки, очистки, транспортировки и обработки, складирование и дальнейшую переработку или какое-либо другое использование упаковочных отходов, эти затраты отнесены на участников рынка, реализующих упакованную продукцию на рынках Российской Федерации в объеме 1% от стоимости упакованной продукции, что определяет возрастание затрат этой группы, в связи с введением технического регламента.

4. Воздействие на федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и органов местного самоуправления

Реализация положений проекта федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки" не потребует привлечения дополнительных средств из федерального бюджета и может быть осуществлена в пределах средств, предусмотренных федеральным бюджетом на осуществление основной деятельности федеральных органов исполнительной власти, таких как Минприроды России, Минэкономразвития России и других.

В рамках финансирования федеральных целевых программ в размере установленных Правительством Российской Федерации затрат, а также за счет внебюджетных источников финансирования может быть осуществлена:

- разработка специализированных информационных систем в области упаковки, включая машинно-ориентированных форм сбора информации в области обращения упаковки;

- разработка стратегии взаимодействия уполномоченных центров по обращению с упаковочными отходами, так как упаковочные отходы являются одной из значительных проблем в области обращения упаковки;

- разработка порядка взимания определенных в себестоимости упаковки и упакованной продукции затрат на сбор и утилизацию упаковки после окончания ее жизненного цикла, включая упаковку, поступающую по импорту на территорию Российской Федерации.

Таким образом, реализация положений федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки" не потребует дополнительных бюджетных ассигнований, сформирует условия для прогрессивных изменений в структуре производства и потребления упаковки в Российской Федерации. Средства, которые должны выплачивать участники рынка, реализующие упакованную продукцию на рынках Российской Федерации, направляются в бюджет органов местного самоуправления и используются исключительно в целях организации сбора, сортировки, очистки, транспортировки и обработки, складирования и дальнейшей переработки упаковочных отходов. Следует отметить, что общий экономический и социальный эффект существенно превысит расходы на проведение мероприятий по цивилизованному обращению с упаковочными отходами.

Заключение о целесообразности принятия федерального закона технического регламента "О безопасности упаковки"

Федеральный закон "Технический регламент "О безопасности упаковки" представляет собой системообразующий документ, устанавливающий общие правила и подходы, а также основные особенности оценки соответствия упаковочных средств и их компонентов требованиям безопасности. Принятие технического регламента позволит повысить эффективность действий государственной власти в сфере обеспечения безопасности быстро развивающейся сферы упаковки.

Введение федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки" должно привести к сокращению допуска на российский рынок упаковки и упакованной продукции, не соответствующей современным требованиям и не адаптированной к условиям эксплуатации в Российской Федерации.

Прогнозируемое снижение суммарного ущерба от использования недоброкачественной упаковки и нецивилизованного обращения с упаковочными отходами существенно превышает дополнительные издержки, возникающие у участников рынка, реализующих упакованную продукцию на рынках Российской Федерации.

Устанавливаемые в техническом регламенте требования гармонизированы с положениями международного законодательства и предусматривают обеспечение выполнения международных соглашений, участником которых является Российская Федерация. Таким образом, принятие технического регламента является экономически обоснованным и окажет положительное воздействие на сферу промышленного производства и экономику в целом.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению в связи с принятием проекта федерального закона "Технический регламент "О безопасности упаковки"

Принятие данного Федерального закона не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или дополнения других федеральных актов.