Пояснительная записка к проекту федерального закона N 261818-5 "Технический регламент "О безопасности химической продукции" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 261818-5 "Технический регламент "О безопасности химической продукции"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "Технический регламент "О безопасности химической продукции" (далее - настоящий технический регламент) разработан на основе Федеральных законов от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и от 1 мая 2007 года N 65-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании".

Настоящий технический регламент является нормативным правовым актом в сфере обеспечения безопасности химической продукции при обращении. Необходимость государственного регулирования безопасного обращения химической продукции обусловлена, прежде всего, тем, что вся химическая продукция является потенциально опасной и, при несоблюдении определенных условий ее использования или применения, она может представлять собой значительную опасность для здоровья человека, животных, растений, окружающей среды, государственного и муниципального имущества.

Принятие настоящего технического регламента позволит установить на территории Российской Федерации единые параметры безопасности и упорядочить меры государственного контроля над соблюдением этих параметров и послужит шагом, позволяющим государству выполнить свои обязательства перед гражданами в части охраны здоровья, имущества и улучшения экологической ситуации в стране, перед международным сообществом в части устранения избыточных торговых барьеров и будет способствовать гармонизации российской законодательной базы с нормами Всемирной торговой организации (ВТО).

Предлагаемые принципы технического регулирования в сфере обеспечения безопасности химической продукции основываются на единстве правил установления требований к обращению химической продукции, а также на соответствии технического регулирования возможностям национальной экономики и уровню научно-технического развития.

Принятие настоящего технического регламента будет способствовать направлению усилий государства и промышленности на исследование опасных свойств химических веществ в составе химической продукции, и повышению уровня информированности участников рынка об опасных свойствах химической продукции.

Реализация требований настоящего технического регламента повысит ответственность изготовителей (поставщиков) химической продукции за классификацию химической продукции по присущим ей опасным свойствам, оформление Паспорта безопасности на химическую продукцию и применения, в полном объеме, в соответствии с установленным классом (подклассом или типом) опасности, необходимых элементов маркировки химической продукции, что в свою очередь будет служить побуждающим мотивом к использованию разработке и изготовлению наиболее безопасной химической продукции.

Настоящий технический регламент учитывает требования законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также гармонизирует правила, нормы и рекомендации "Согласованной на глобальном уровне системы классификации и маркировки химических веществ (СГС (GHS))" в части:

- установления единых правил и критериев классификации химической продукции по присущим ей опасным свойствам,

- установления единых правил маркирования химической продукции, классифицированной как опасная химическая продукция,

- установления единых правил заполнения и процедуры оформления и регистрации Паспорта безопасности.

Объектом технического регулирования настоящего Федерального закона являются выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации химическая продукция, содержащая химические вещества или смеси химических веществ, внесенные в национальный перечень химических веществ и смесей химических веществ, обладающих опасными свойствами и содержащихся в химической продукции в количествах, превышающих, установленные настоящим техническим регламентом.

Опасность объектов технического регулирования определяется качественным и количественным составом, а также агрегатным состоянием химической продукции, что делает необходимым устанавливать требования безопасности в зависимости от свойств как продукции в целом, так и компонентов ее состава по следующим критериям:

- санитарно-эпидемиологическая безопасность,

- пожарная безопасность,

- взрывобезопасность,

- экологическая безопасность.

При этом необходимо учитывать, что показатели безопасности должны соответствовать не только международным критериям, но и интересам национальной экономики в условиях достигнутого уровня научно-технического прогресса и развития материально-технической базы (пункт 12 статьи 7 главы 2 Федерального закона "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ).

Требования настоящего технического регламента не распространяются:

- на готовые лекарственные средства и препараты ветеринарного назначения;

(является объектом технического регулирования другого технического регламента, т.к. функциональным назначением такой продукции является непосредственное воздействие на здоровье человека и животных);

- на готовую парфюмерно-косметическую продукцию;

(является объектом технического регулирования другого технического регламента т.к. функциональным назначением такой продукции является непосредственное воздействие на здоровье человека);

- на излучающие, ядерные и радиоактивные вещества, материалы и отходы;

- на готовую пищевую продукцию, биологические активные добавки и корма для животных; (является объектом технического регулирования другого технического регламента, т.к. функциональным назначением такой продукции является непосредственное воздействие на здоровье животных);

- на готовую химическую продукцию, которая имеет окончательную твердую форму, в процессе использования не изменяет свой химический состав и агрегатное состояние, не образует в процессе использования и переработки пыль пары и аэрозоли, содержащие опасные химические вещества или смеси химических веществ в концентрациях, способных оказать вредное воздействие на жизнь и здоровье человека, животных, окружающую среду и имущество.

Технический регламент состоит из 5 глав, 21 статьи и 7 Приложений.

В главе 1 указаны цели принятия настоящего технического регламента, сфера применения, основные понятия и законодательство Российской Федерации, действующее в области безопасности химической продукции, а также определены объекты технического регулирования и продукция, на которую не распространяется действие настоящего технического регламента.

Технический регламент устанавливает требования к химической продукции, классифицированной как опасная химическая продукция, которые обязательны к соблюдению при ее обращении. Установленные техническим регламентом требования распространяются на химическую продукцию, выпускаемую в обращение на территории Российской Федерации.

В главе приведены некоторые понятия, которые действуют в рамках применения к данному техническому регламенту.

В главе 2 технического регламента установлены правила идентификации химической продукции и правила классификации химической продукции по опасным , а также разделение химической продукции по видам воздействия опасных свойств. Следует отметить, что только на основе установления опасных свойств химической продукции по видам воздействия возможна разработка адекватных мер защиты, а также обеспечение приобретателей необходимой информацией о таких свойствах химической продукции.

В Приложениях 2 и 3 к техническому регламенту определены базовые критерии и методы определения опасных свойств химической продукции - показатели, числовые значения и количественные характеристики воздействия которых, с распределением по классам (подклассам и типам) опасности, должны быть разработаны и согласованы для конкретных групп химической продукции в сроки, установленные в главе 5 "Заключительные и переходные положения" настоящего технического регламента.

На основе этих критериев, в переходный период, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, должен быть создан Национальный перечень опасных химических веществ (далее - Перечень), гармонизированный с такого рода международными перечнями и существующими внутри Российской Федерации отдельными перечнями опасной химической продукции. Перечень необходимо создать для идентификации химической#

В главе 3 и Приложении 6 технического регламента установлены требования, обеспечивающие безопасность химической продукции, предусматривающие разработку мер предосторожности, включение информации об опасных свойствах продукции в маркировку, обязательное оформление Паспорта безопасности. Регламент вводит единую форму Паспорта безопасности.

Химическая продукция, классифицированная как опасная химическая продукция, не допускается к обращению без оформления в порядке, установленном настоящим техническим регламентом Паспорта безопасности (Приложение 5) и введения в состав маркировки соответствующих элементов, в соответствии с Приложением 4, информирующих приобретателей о наличии опасных свойств у данной химической продукции.

Техническим регламентом вводится обязательная регистрация Паспортов безопасности и, на их основе, учетная регистрация химической продукции, находящейся в обращении на территории Российской Федерации. Цель учетной регистрации - мониторинг масштабов обращения опасной химической продукции на территории Российской Федерации, оценка динамики направления развития химической продукции (в сторону снижения опасных свойств химической продукции или нет), оценка фактических показателей опасных свойств конкретной химической продукции.

В главе 4 настоящего федерального закона регламентируется проведение оценки соответствия в формах учетной регистрации химической продукции на основании Паспортов безопасности и государственного контроля (надзора). Минимально необходимые требования безопасности и установленные правила оценки соответствия применяются одинаково как к химической продукции, производимой в Российской Федерации, так и импортируемой в Российскую Федерацию (в том числе провозимую транзитом по территории Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального закона "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ в отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований настоящего технического регламента осуществляется исключительно на стадии обращения.

Глава 5 Федерального закона посвящена заключительным положениям и определяет внедрение в течение первых двух лет классификации химической продукции по присущим ей опасным свойствам, внедрение элементов маркировки, предупреждающих об опасных свойствах химической продукции и Паспорта безопасности на химическую продукцию.

В связи с принятием настоящего технического регламента предполагается:

- использование и (или) пересмотр (если в этом есть необходимость) существующих показателей и критериев оценки опасных свойств химической продукции,

- разработка Национального перечня опасных химических веществ и электронного центра классификации химической продукции, для использования изготовителями (поставщиками, импортерами) при классификации химической продукции,

- разработка методик, порядка проведения процедур исследований (испытаний) и химических веществ в составе химической продукции с целью определения опасных свойств химической продукции,

- организация сети аккредитованных испытательных лабораторий и исследовательских центров,

- разработка средств информирования об этих опасностях.

При разработке настоящего Федерального закона были использованы следующие материалы:

- Согласованная на глобальном уровне система классификации химической продукции (GHS), ST/SG/AC.10/30/Rev.3;

- Конвенция МОТ N 170 "Стратегический подход к международному регулированию химических веществ";

- Конвенция МОТ N 177 "Рекомендации по безопасности при использовании химических веществ на производстве";

- Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

- Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";

- Приказ Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 12 апреля 2006 года N 78 "Об утверждении методических рекомендаций по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов";

- ГОСТ-30333-2007 "Паспорт безопасности";

- ГОСТ-17527-2003 "Упаковка";

- ГОСТ-17527-2003 "Упаковка. Термины и определения";

- ГОСТ-31340-2007 "Предупредительная маркировка химической продукции. Общие требования";

- ГОСТ 12.1.004-90 ССБТ "Пожарная безопасность. Общие требования";

- ГОСТ 12.1.007-76 ССБТ "Вредные вещества. Классификация. Общие требования безопасности";

- ГОСТ 12.1.010-76 ССБТ "Взрывобезопасность. Общие требования";

- ГОСТ 12.1.011-76 ССБТ "Смеси взрывоопасные. Класссификация";

- Постановление Госстандарта России от 23 июня 2003 года N 201-ст.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "Технический регламент "О безопасности химической продукции"

Федеральные законы, подлежащие изменению и дополнению, в случае принятия Федерального закона "Технический регламент "О безопасности химической продукции":

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ст. 8.31, 23.17);

- Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (ст. 117, 215, 366);

- Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (ст. 205, 225, 226, 247, 254, 256, 355);

- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (Приложение 1);

- Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст. 13, 14, 16, 21, 22, 26, 30, 41, 43, 51);

- Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ст. 2, 33, 47, 49);

- Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 1 и 25);

- Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (ст. 28).

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "Технический регламент "О безопасности химической продукции"

Раздел 1. Сфера воздействия Федерального закона "Технический регламент "О безопасности химической продукции"

Химический комплекс является базовым сегментом российской промышленности. Предприятия химической промышленности размещены во всех федеральных округах и в 71-м субъекте Российской Федерации. Наибольшее развитие отрасль получила в четырех федеральных округах: Приволжском (доля округа в общем объеме производства химического комплекса РФ составляет 43,5%), Центральном (24,4%), Сибирском (11,2%) и Южном (10,4%) округах.

1.1. Производители

В химической индустрии насчитывается около 1000 крупных и средних промышленных предприятий. В отрасли имеются и развиваются крупные корпорационные структуры: "Сибур Холдинг", "Татнефть", "Фосагро", "Еврохим", "Акрон", "Амтел" и другие, на которых выпускается свыше 50% минеральных удобрений, около 40% полимерных материалов, от 50 до 70% синтетических каучуков, 82% легковых и 95% грузовых автомобильных шин.

В 2008 г. за счет отгрузок химической и нефтехимической продукции сформировано 4% ВВП, ее доля в обрабатывающем производстве составила 10,5%, в валютных поступлениях страны - 5,5% , в затратах на импорт - 6,5%.

Таблица 1. Основные показатели деятельности химических предприятий химической промышленности РФ в период 2006 - 2008 гг.

	ед. изм.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.
Отгрузка товаров	млрд.руб.	681,4	878,5	1 041,2	1 275,7	1 662,0
в том числе
- химическое производство	млрд.руб.	524,4	682,7	776,2	927,5	1 266,1
- производство резиновых и пластмассовых изделий	млрд.руб.	157,0	195,8	265,0	348,2	395,9
Внешнеторговый оборот	млн.долл.	16 337,1	19 457,7	24 082,6	31 768,7	46 335,7
	млрд.руб.	468,9	505,6	655,0	810,1	1 150,5
в том числе
- экспорт	млн.долл.	9 881,7	11 288,7	13 188,9	16 770,0	27 047,6
	млрд.руб.	283,6	319,5	358,7	427,6	671,6
- импорт	млн.долл.	6 466,4	8 169,0	10 893,7	14 987,5	19 288,1
	млрд.руб.	185,6	231,2	296,3	382,5	478,9
курс доллара к рублю		28,7	28,3	27,2	25,5	24,83

1.2. Потребители

Потребителями химической и нефтехимической продукции являются практически все отрасли промышленности, транспорта, сельского хозяйства, оборонный и топливно-энергетический комплексы, а также сфера услуг, торговля, наука, культура и образование.

На экспорт отгружается 35 - 40% произведенной химической и нефтехимической продукции. Доля импорта в денежном товарообороте составляет около 30%.

1.3. Перечень групп, на которые воздействует принятие Федерального закона "Технический регламент "О безопасности химической продукции":

- работники предприятий и организаций, занятых в производстве, хранении и перевозке опасной химической продукции (примерно 1 млн. человек);

- импортеры, поставляющие опасную химическую продукцию на российский рынок;

- работники строительных организаций, осуществляющих строительно-монтажные работы при сооружении и расширении опасных производственных объектов химических производств;

- работники эксплуатационных организаций (ремонтных и прочих служб), оказывающих услуги опасным производственным объектам химических производств;

- лица, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных химических объектов.

Раздел 2. Изменение уровня риска в результате принятия Федерального закона "Технический регламент "О безопасности химической продукции"

Федеральный закон "Технический регламент "О безопасности химической продукции", по сравнению с существующими требованиями ужесточает требования безопасности при обращении химической продукции для человека, окружающей среды и имущества.

Для обеспечения необходимого уровня защиты от воздействия опасных свойств объектов технического регулирования ужесточаются требования:

- к показателям токсичности, взрыво- и пожароопасности;

- к маркировке и правилам ее нанесения;

- к содержанию и правилам составления Паспорта безопасности на химическую продукцию.

Раздел 3. Изменение совокупного уровня расходов (затрат) вследствие принятия Федерального закона "Технический регламент "О безопасности химической продукции"

3.1. Ужесточение требований безопасности химической продукции потребует расходов со стороны Заявителя (производителя, импортера):

- на подготовку Паспортов безопасности, в соответствии с требованиями технического регламента, и их экспертную оценку (если такая оценка будет необходима) при регистрации в федеральном органе исполнительной власти.

Затраты на экспертную оценку одного химического продукта составляют примерно 2,0 тыс. руб.

Товарная номенклатура российского химического комплекса содержит около 50 тыс. наименований, т.е. возможные расходы, которые понесут изготовители химической продукции при регистрации Паспортов безопасности, в связи с введением технического регламента "О безопасности химической продукции", оцениваются в сумму около 100 млн. руб.

При этом необходимо учитывать то, что 30% производителей на текущий момент уже имеют оформленные и зарегистрированные Паспорта безопасности, которые продолжают действовать до истечения их срока действия;

- затраты на исследования (испытания) химической продукции (если такие исследования будут необходимы).

Расходы на лабораторные исследования (испытания) зависят от методов исследований (испытаний), из них особенно затратными являются тесты на токсичность, где задействованы животные.

В ЕС выполнена оценка затрат на лабораторные испытания химической продукции на опасность в рамках введения законодательства по регистрации, оценке и разрешению на размещение и использование химических веществ - REACH. Эти затраты определены на уровне 3 млрд. евро на весь период внедрения REACH, включая оборудование и организацию аккредитованных исследовательских лабораторий (центров) и разработку методик исследований (испытаний).

Оценка затрат на тестирование химической продукции, принятая в ЕС, интерпретирована для финансово-экономической оценки затрат на проведение лабораторных исследований (испытаний) в связи с введением в России технического регламента "О безопасности химической продукции" следующим образом:

- в 2008 г., в стоимостном выражении, объемы отгрузок химической продукции России и ЕС составили 62,5 и 537 млрд. евро соответственно, т.е. соотношение объемов отгрузок - 1:8,5. В таком же соотношении оценены затраты на лабораторные исследования (испытания) химической продукции на опасность, т.е. при таком подходе единовременные затраты предприятий российского химического комплекса на классификацию химической продукции вследствие введения нового технического регламента "О безопасности химической продукции" оцениваются на уровне 132 млн.евро или 5,3 млрд. руб., т.е. 0,2% годовой стоимости отгрузок.

Производителям предстоят также расходы, связанные с введением изменений в технологические процессы производства химической продукции. Технические издержки могут быть как единовременные (например, установка дополнительной ректификационной колонны), так и постоянные (например, периодическая замена катализатора). В каждом случае они специфические и до момента привнесения конкретных технологических усовершенствований издержки не могут быть оценены в денежном выражении.

3.2. Вследствие принятия технического регламента "О безопасности химической продукции" из-за кодификации обязательных требований сократятся административные расходы производителя на сертификацию и регистрацию. Исчезнет необходимость пересертификации при любом (даже незначительном) изменении формулы, а также полного повторения процедуры сертификации при переоформлении сертификата после окончания срока его действия. Путем опросов руководителей предприятий средняя величина экономии затрат на отдельном предприятии вследствие действия этих факторов оценивается в среднем в 700 тыс. руб. ежегодно.

Раздел 4. Воздействие на федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и органов местного управления

В Евросоюзе затраты, связанные с реализацией технического регламента REACH, возложены на промышленность. В России со стороны государства неизбежны расходы по следующим статьям:

- разработка изменений в действующее законодательство;

- разработка нормативных актов Правительства;

- разработка свода правил и методик испытаний химической продукции на безопасность;

- проведение мониторинга нормативного обеспечения.

Все перечисленные расходы могут быть проведены в рамках расходов федерального бюджета в области технического регулирования, в рамках государственных программ по проведению НИР и технико-экономических исследований.

Раздел 5. Макроэкономические последствия введения технического регламента "О безопасности химической продукции"

Положительный макроэкономический эффект от введения Федерального закона "Технический регламент "О безопасности химической продукции" обеспечивается следующими факторами:

- снижением вероятности причинения материального ущерба для имущества юридических и физических лиц, государственного имущества;

- снижением причинения вреда от воздействия опасных свойств химической продукции на здоровье человека, животных, растений и окружающую среду;

- облегчением реализации отечественной химической продукции за рубежом (экспорта) за счет снятия технических барьеров благодаря унификации норм безопасности российского технического регламента "О безопасности химической продукции" с "Согласованной на глобальном уровне системы классификации и маркировки химических веществ (СГС (GHS))";

- повышением заинтересованности инвесторов в размещении капитала в химические, в том числе импортозамещающие производства;

- сокращением издержек на систему государственного контроля вследствие формирования устойчивого перечня обязательных требований.