Исторический аспект возникновения и становления народной правотворческой инициативы в России (Д.Л. Кутейников, журнал "Образование и право", N 7-8, июль-август 2015 г.)

Исторический аспект возникновения и становления народной правотворческой инициативы в России

Д.Л. Кутейников,

аспирант, кафедра конституционного и

муниципального права, Московский государственный

юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Образование и право", N 7-8, июль-август 2015 г., с. 136-141.

Народная правотворческая инициатива как форма народовластия имеет многовековую историю развития. Она производна, с одной стороны, от таких институтов непосредственного народовластия, как референдум, а с другой - от права граждан на обращения в органы власти. Первоначально, ввиду своей малочисленности, общество не нуждалось в формировании представительных органов. Население самостоятельно решало всех вопросов, связанных как с материально-техническим и продовольственным обеспечением, так и с военными действиями или обороной.

В Киевской Руси во многих землях-волостях действовало вече, которое представляло собой народное собрание, являвшееся составной частью социально-политического механизма древнерусского общества. "Вечевые сходы суть народные собрания в буквальном смысле слова. Состав вечевых собраний социально неоднороден: здесь встречаются как простые люди, так и "лучшие", т.е. знатные. Нет досаднее заблуждения, чем то, согласно которому народ на вече являлся чем-то вроде послушной овечки в руках знати. Напротив, глас народный на вече звучал мощно и властно, вынуждая нередко к уступкам князей и прочих именитых "мужей". С помощью веча, бывшего верховным органом власти городов-государств на Руси второй половины XI - начала XIII в., народ влиял на ход политической жизни в желательном для себя направлении" [7, с. 3-15]. Таким образом, способ принятия решений на вечевых сходах можно считать прообразом современного непосредственного нормотворчества.

С течением времени понятие "вече" стало использоваться в нескольких смыслах. Им обозначались совещания знати, собрания городских "меньших" людей, военные советы и даже заговоры и восстания. Так, из девяти сообщений о вече в Киевском своде XII в. Рюрика Ростиславича, сохранившемся в составе Ипатьевской летописи, четыре относятся к Новгороду, причем известия 1140-1167 гг. указывают на вече в неразрывной связи с выступлениями новгородцев против своих князей, в сведениях под 1169 г. сообщается о тайных вече "по дворам" - заговорах, а под 1148 г. - о собраниях новгородцев и псковичей по инициативе князя для организации похода [2, с. 154]. Отсюда следует, что вече могло принимать решения, то есть осуществлять нормотворчество по самым серьезным и важным вопросам: оно объявляло войну и заключало мир, утверждало договоры и законодательные акты, приглашало и выгоняло князей.

Важнейшим событием, переломившим ход самостоятельного развития институтов управления обществом, стало монголо-татарское завоевание Руси. Нашествие татар впервые познакомило русские княжения с таким видом власти, которой надо было подчиняться безусловно. Институты прямой демократии были уничтожены или утратили свое значение.

После свержения монголо-татарского ига и постепенного собирания земель вокруг Московского княжества начался процесс укрепления самодержавия, который на долгое время прервал развитие институтов непосредственного народовластия. Данная тенденция продлилась и в советский период, когда уже в отсутствии монархии идеи о непосредственном народовластии были также мало востребованы.

Народная правотворческая инициатива тесно связана с институтом права граждан на обращения в органы власти. История развития права граждан на обращения в России уходит корнями в период феодализма. Как известно, наиболее распространенной формой обращения к органам государственной власти в условиях российского самодержавия была челобитная - письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий), передаваемое в руки какого-либо должностного лица, вплоть до императора. "Первые попытки юридического регулирования порядка подачи челобитных относятся к XVII в. В частности, в гл. 10 "О суде" Соборного уложения 1649 г. содержится ряд статей (13-17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков" [3, с. 33]. Этим же и иным частным вопросам, связанным с процедурными вопросами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения. "Челобитные стали одним из источников Новоторгового устава, подписанного царем Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 г. 14 июня 1763 г. Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя. 18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым он "признал за благо облегчить всем... верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть... услышанными", и возлагалось на Совет министров рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на Высочайшее Имя" [3, с. 33].

"В советский период социальная база института обращений была расширена, однако он не приобрел всеобщего характера. В содержании правового регулирования вытекающих из него правоотношений имел место классовый подход в виде механизма защиты прав трудящихся, обеспечения революционной законности и идей социализма. С развитием государства возрастало число органов, занимающихся работой с обращениями граждан. Преимущественно эта функция была сосредоточена в руках органов исполнительной власти, а правовое обеспечение их деятельности осуществлялось на уровне подзаконных актов" [3, с. 33].

В первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с обращениями граждан. Первым актом, относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов". Этим актом устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от "любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения". Основным же нормативным актом, регламентировавшим порядок обращений граждан в органы власти, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". Данный указ закреплял правила, сроки рассмотрения обращений граждан, обязательные для всех органов власти и общественных организаций [1, с. 98-100].

Впервые в истории нашей страны в ст. 49 Конституции СССР 1977 г. провозглашалось, что граждане имеют право "вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе" [4, с. 617]; закреплялось "право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения" [4, с. 617]. В свою очередь, Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 47 закрепила право граждан "участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей", а ст. 51 гласила, что "граждане Российской Федерации имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок" [5, с. 407]. "Таким образом, институт жалобы, существовавший ранее и направленный на защиту частного интереса в административно-правовой форме, превратился в конституционный институт участия граждан в управлении делами общества и государства. При этом порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, установленный Указом Верховного Совета в новой редакции (от 4 марта 1980 г.), превратился в механизм реализации конституционного права граждан" [3, с. 33]. "Однако даже в том виде, в котором данное право получило отражение в Конституции СССР 1977 г., оно не полностью раскрывало содержание государственно-правового института обращений граждан, поскольку норма Основного закона, с одной стороны, неоправданно сужала предмет обращений до предложений, направленных на улучшение деятельности государственных органов и общественных организаций. Граждане лишались одной из важнейших составляющих конституционного права на обращение - возможности защитить свои собственные интересы. Практически конституционно-правовой институт права граждан на обращения получил адекватное его содержанию конституционно-правовое закрепление лишь в Конституции 1993 г., в ст. 33 которой речь идет именно об обращении граждан, без раскрытия конкретных форм, причем направляемых во властные структуры: государственные органы и органы местного самоуправления" [3, с. 33].

Тем не менее Конституция СССР 1977 г. и Конституция Российской Федерации 1993 г. не закрепляют право народной правотворческой инициативы как формы народовластия. Вместе с тем "Конституция Российской Федерации в статье 3 провозглашает носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В качестве высшего непосредственного выражения власти народа Конституция России закрепляет референдум и свободные выборы, оставляя регламентацию других форм непосредственной демократии для федерального и регионально-республиканского законодательного регулирования" [6, с. 5-8]. Первые шаги на пути регламентации данного института на федеральном уровне были сделаны с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ, который закрепил правотворческую инициативу граждан как реализацию института народной правотворческой инициативы на муниципальном уровне. Тем не менее законодательство о федеральном уровне народных правотворческих инициатив до сих пор отсутствует.

Определенным шагом в направлении создания данного института было принятие Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" [8]. Однако Российскую общественную инициативу нельзя в полной мере считать реализацией гражданской законодательной инициативы, так как она не предусматривает обязательного рассмотрения инициативы в представительном органе в качестве законопроекта. И процедура их подачи и рассмотрения осложнена большим количеством ступеней проверки, что создает условия для возможного отсеивания и торможения отдельных инициатив. Большой перечень запретов исключает общественно-политическую сферу из тематик подачи инициатив, оставляя лишь повседневные и хозяйственные вопросы. Таким образом, Российская общественная инициатива является одним из механизмов реализации электронной демократии, однако она не может подменять собой механизм гражданской законодательной инициативы.

К сожалению, народная правотворческая инициатива на федеральном уровне в России пока остается уделом будущего. Между тем, по нашему мнению, данный институт является одной из перспективных концепций реформирования механизма государственного управления.

Что касается субъектов РФ, то такая форма непосредственного народовластия закреплена в уставах (конституциях) 32 субъектов Российской Федерации.

Между тем, по нашему мнению, общественно-политические реалии современной России, выражающиеся в уменьшении роли представительных органов, а также в несовершенстве механизма принятия важнейших решений, вызывают острую необходимость в реализации народной правотворческой инициативы. Вместе с тем общество претерпело сильные изменения после вступления в постиндустриальную стадию развития, увеличилась мобильность населения, в том числе, благодаря информационным технологиям, значительно ускорились вертикальные и горизонтальные связи. Таким образом, оптимальное развитие общества и государства возможно только в сбалансированном взаимодействии представительного и непосредственного народовластия. В свою очередь, введение данных новаций, с одной стороны, позволит увеличить эффективность, оперативность, адекватность и своевременность законотворческого процесса, а с другой - укрепить формирующееся в России гражданское общество путем усиления причастности каждого гражданина к управлению обществом и государством.

Список литературы

[1] Адамова Э.Р. Эволюция права граждан на обращение в органы государственной власти в России // Бизнес в законе. 2008. N 4.

[2] Древности русского права. В 3 т. Том 1. Территория и население / Сергеевич В.И. Зерцало-М, 2013. 544 с. ISBN 580-780-1245.

[3] Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: история и практика регулирования в регионах // Юристъ. 1999. N 1.

[4] Конституция СССР 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. N 41. С. 617.

[5] Конституция РСФСР 1978 г. // Ведомости ВС СССР. 1978. N 15. С. 407.

[6] Нудненко Л.А., Попова М.А. Концепция Федерального закона "О народной законодательной инициативе в Российской Федерации" // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 9.

[7] Фроянов И.Я. Исторические реалии в летописном сказании о призвании варягов // Вопросы истории. 1991. N 6.

[8] Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления".