Пояснительная записка к проекту федерального закона N 289191-5 "О клиринге и клиринговой деятельности" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 289191-5 "О клиринге и клиринговой деятельности"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О клиринге и клиринговой деятельности" (далее - законопроект) разработан в целях реализации отдельных положений Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 2043-р.

Основной идеей и целью законопроекта является создание конкурентоспособной системы управления рисками участников гражданско-правового оборота. Задачей законопроекта является определение порядка осуществления клиринга, создание эффективного правового регулирования клиринговой деятельности, повышение уровня защиты прав и интересов участников клиринга, определение правовых основ государственного регулирования клиринговой деятельности.

Вопрос всестороннего правового регулирования клиринга и клиринговой деятельности имеет высокую социальную значимость, а также является одним из условий обеспечения финансовой и экономической стабильности в Российской Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации клиринг не является предметом самостоятельного закона. В то же время отдельное фрагментарное регулирование клиринга и клиринговой деятельности встречается в Законе Российской Федерации "О товарных биржах и биржевой торговле", Федеральном законе "О рынке ценных бумаг", Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Федеральном законе "О негосударственных пенсионных фондах", Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве)", Налоговом кодексе Российской Федерации и др.

Однако анализ этих положений свидетельствует, что они являются лишь самыми общими положениями о клиринге и клиринговой деятельности, нуждающимися в значительной конкретизации. Необходимость комплексного подхода к регулированию клиринговой деятельности обуславливает потребность в разработке и принятии специального федерального закона.

Основные положения, содержащиеся в законопроекте, можно условно разделить на две категории: нормы, содержащиеся в действующем законодательстве и детализированные в проекте, и нормы, являющиеся новеллами для законодательства.

Перенос в законопроект ряда норм, содержащихся в действующем законодательстве, обусловлен необходимостью их раскрытия и детализации в проекте специального законодательного акта, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере.

В качестве норм, предусмотренных законопроектом и являющихся новеллами для законодательства, необходимо отметить следующие:

- к сфере применения законопроекта отнесено оказание клиринговых услуг по обязательствам, предметом которых являются денежные средства, в том числе иностранная валюта, ценные бумаги, товары и имущественные права, вытекающие из срочных сделок;

- введение специального способа обеспечения исполнения клиринговых обязательств (финансовое обеспечение);

- определен правовой режим гарантийного фонда, предназначенного для снижения рисков неисполнения обязательств по сделкам, а также основания и процедуры его формирования и использования;

- предусмотрены гарантии завершения расчетов по клиринговым обязательствам при возникновении событий, свидетельствующих об ухудшении финансового положения участника клиринга или дающих основания предполагать о невозможности исполнения обязательства в срок (обращение взыскания на имущество участника клиринга, признание участника клиринга банкротом, аннулирование у участника клиринга лицензии, наличие которой является условием оказания клиринговых услуг);

- установлены единые принципы регулирования клиринговой деятельности. Законопроектом определяется, что государственное регулирование указанной деятельности осуществляется одним федеральным органом исполнительной власти вне зависимости от того, что является предметом клиринговых обязательств.

Учитывая значимость клиринговой организации как инфраструктурного института, законопроектом устанавливаются требования, позволяющие обеспечить надлежащее выполнение такой организацией, возложенных на нее задач. В частности, законопроектом устанавливаются требования к организационно-правовой форме клиринговых организаций, к совмещению клиринговой деятельности с иными видами деятельности, а также определяются требования к органам управления такой организации.

Законопроектом урегулированы вопросы, регламентирующие договорные отношения, возникающие между клиринговой организацией и участником клиринга, установлено, что условия о клиринговом обслуживание содержатся в правилах осуществления клиринговой деятельности, которые приобретают силу договора путем заключения клиринговой организацией с участником клиринга договора присоединения.

В соответствии и в развитие положений законопроекта каждая клиринговая организация должна разработать подробные правила осуществления клиринговой деятельности, содержащие условия допуска к участию в клиринге, порядок осуществления клиринговых процедур, создания и использования гарантийного фонда и осуществления иных способов минимизации рисков в процессе деятельности клиринговой организации.

В законопроекте предусмотрены юридические механизмы, позволяющие сделать легитимным осуществление клиринга как такового. Так, установлен особый порядок исполнения обязательств, включенных в клиринговый пул, предусмотрены специальные последствия признания недействительными сделок, обязательства по которым допущены к клирингу, а также введен специальный режим для торгового счета участника клиринга и клирингового счета клиринговой организации.

Особое место в законопроекте занимают положения, направленные на регулирование клиринговой деятельности с использованием института центрального контрагента. В настоящее время в российском законодательстве фактически отсутствует полноценное законодательное регулирование института центральной стороны по сделке (центрального контрагента; по международной классификации - принцип ССР).

В силу законопроекта центральный контрагент будет являться стороной по обязательствам, по которым осуществляется клиринг. Предполагается, что использование института центрального контрагента будет востребованным, в первую очередь, в рамках биржевой торговли.

Ключевым условием эффективного осуществления клиринговой деятельности (проведения клиринговых процедур) и особенно в случае использования института центрального контрагента являются система и элементы (механизмы) управления рисками. Именно поэтому значительная часть проекта закона посвящена этим вопросам.

Рыночной экономике присущи риски, проявляющиеся время от времени в финансовых кризисах, а зарубежная и российская практика показывает, что скорость развития и глубина кризисов напрямую связаны с неисполнением обязательств по договорам и ликвидностью активов участников рынка. Проблемы ликвидности обладают потенциалом создавать системные проблемы, особенно если они возникают во время быстрого изменения цен на товары, финансовые активы и т.д.

Предлагаемая законопроектом система управления рисками позволит на основе рыночных методов регулирования создавать наиболее удобную для пользователей конструкцию исполнения обязательств и снижения рисков их неисполнения. При этом выбор механизмов управления рисками определяется клиринговой организацией самостоятельно, что позволит в условиях кризисных явлений или дестабилизации рынка, возможного дефолта (неисполнения обязательств) одного или нескольких участников клиринга (клиентов) повысить гибкость и удобство их использования в целях надлежащего исполнения обязательств по сделкам участников клиринга.

Как отмечалось выше, одной из новелл данного законопроекта является введение специального способа обеспечения исполнения клиринговых организаций - финансового обеспечения.

К отличительным особенностям финансового обеспечения следует отнести ограничение возможности обращения взыскания на указанное имущество по долгам участника клиринга, а также упрощенную процедуру реализации финансового обеспечения в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) участником клиринга своих обязательств.

Учитывая сложившееся доктринальное толкование норм действующего российского законодательства и существующую практику их применения, в законопроекте определен правовой статус специальных фондов, предназначенных для снижения рисков неисполнения обязательств участника клиринга.

Гарантийные фонды наряду с финансовым обеспечением станут одним из основных механизмов управления рисками клиринговой организации и участников клиринга. Законопроектом определены виды имущества (имущественных прав), за счет которых формируются гарантийные фонды клиринговой организации, основания использования и возврата такого имущества участникам клиринга (клиентам). Определен правовой режим имущества, входящего в гарантийные фонды, а также решен вопрос о его правовой защите от требований третьих лиц как в случае банкротства самой клиринговой организации, так и конкретного участника клиринга, внесшего имущество в гарантийный фонд.

Принимая во внимание важность деятельности клиринговых организаций для финансового рынка в целом, законопроектом устанавливается компетенция регулирующего органа. В частности, установлены основные положения порядка лицензирования клиринговой деятельности, приостановления и аннулирования лицензии, назначения временной администрации в случаях, установленных проектом закона, а также установлены правила регистрации документов клиринговой организации, имеющих первостепенное значение для целей осуществления клиринга (правила осуществления клиринговой деятельности).

При разработке законопроекта был систематизирован мировой опыт регулирования клиринговой деятельности, использовались рекомендации международных организаций (Комитета по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (BIS), Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO) и практика осуществления клиринговой деятельности в странах, в которых наиболее развиты организованные рынки: Великобритания, США и Германия.

Принятие законопроекта позволит создать условия для перехода к более совершенным клиринговым процедурам и создания эффективной клиринговой системы, которая на основе комплексного подхода в части определения обязательств и финансового состояния участников клиринга, а также риск-менеджмента обеспечивала бы возможность совершать сделки разных типов на различных сегментах российского рынка и, одновременно, снижающей как риск неисполнения обязательств, так и системные риски в российской экономике. Становление российских клиринговых систем, в свою очередь, создаст новые благоприятные условия для повышения конкурентоспособности российского финансового и товарного рынка, российской экономики в целом. Участники хозяйственного оборота, в том числе участники финансового рынка, смогут получить доступ к передовым системам клирингового обслуживания и, как следствие, к международным товарным и финансовым рынкам.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О клиринге и клиринговой деятельности"

Принятие и реализация Федерального закона "О клиринге и клиринговой деятельности" не потребуют дополнительных затрат из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Вопросы, затрагиваемые в законопроекте, относятся к ведению Российской Федерации. Введение в действие законопроекта также не потребует введения или отмены налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием Федерального закона "О клиринге и клиринговой деятельности"

Принятие и реализация Федерального закона "О клиринге и клиринговой деятельности" потребуют внесения изменений в следующие акты федерального законодательства:

Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ);

Закон Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле";

Федеральный закон от 22 апреля 1996 года N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг";

Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах";

Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая);

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";

Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах";

Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 102-ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации";

Федеральный закон от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)";

Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации";

Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих";

Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций";

Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Внесение изменений в вышеперечисленные акты федерального законодательства предусмотрено проектом федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О клиринге и клиринговой деятельности".