Пояснительная записка к проекту федерального закона N 292446-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 292446-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В последние годы политическая система в современной России продолжает активно совершенствоваться, возрастает влияние политических партий на процесс формирования власти в стране, на развитие гражданского общества в целом. За это время в федеральном законодательстве произошли изменения, связанные с введением пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы, а также законодательным закреплением формирования региональных законодательных (представительных) органов власти по смешанной (мажоритарно - пропорциональной) системе. Так, выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва в декабре 2007 года впервые в истории страны проходили по полностью пропорциональной системе.

С декабря 2003 года в Российской Федерации законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации избираются по мажоритарно - пропорциональной системе (на основании статьи 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.07.2002 N 107-ФЗ). В соответствии с федеральным законодательством не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) сегодня должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями.

В то же время с учетом того, что федеральное законодательство определяет именно минимальный предел избрания депутатов (50 процентов) и у субъектов Российской Федерации есть право изменять установленные федеральным законодателем пределы в большую сторону, в ряде субъектов Российской Федерации выборы региональных парламентов проводятся с использованием полностью пропорциональной системы - например, г. Санкт-Петербург, Московская область, Республика Дагестан, Амурская и Тульская области, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика, Ненецкий автономный округ. Также можно отметить Свердловскую область, в которой еще в 1996 году был сформирован двухпалатный региональный орган законодательной (представительной) власти, одна из палат которого избирается исключительно по пропорциональной избирательной системе.

Однако, в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации при выборах региональных законодательных органов власти используется и мажоритарная избирательная система, позволяющая участвовать в выборах значительному числу кандидатов, представляющих, как политические партии, так и выдвигающихся самостоятельно. При этом необходимо отметить, что такая система имеет ряд недостатков. Например, если по избирательному округу зарегистрировано более двух десятков кандидатов, то может сложится ситуация, когда избранным будет тот кандидат, за которого подано 10 процентов голосов или даже меньше. Таким образом, победа может быть достигнута тем кандидатом, который фактически получил меньшинство голосов. Особо ситуация обостряется в случаях, когда несколько кандидатов получают примерно равное число голосов избирателей.

Более того, сосуществование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем приводит на практике к различным казусам. Так, например, в избирательном цикле 2003 - 2007 годов в Алтайском крае, Ставропольском крае, Амурской области и Сахалинской области избирательные объединения, получившие максимальное количество голосов по своим партийным спискам кандидатов, с учетом результатов голосования в одномандатных и многомандатных избирательных округах получили в итоге меньше депутатских мандатов в региональных парламентах, чем партии, списки кандидатов которых заняли вторые места в данных субъектах Российской Федерации.

В своей статье "Россия вперёд!" Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев четко обозначил мысль о том, что в ближайшее время "партии и их коалиции будут формировать федеральные и региональные органы исполнительной власти (а не наоборот), выдвигать кандидатов на пост главы государства, руководителей регионов и местного самоуправления". Реализация данного предложения Президента будет возможным только в случае окончательного перехода к полностью пропорциональной системе выборов. Мировой опыт демонстрирует нам объективную закономерность: партии и их коалиции формируют органы исполнительной власти различного уровня прежде всего в тех государствах, где законодательные органы избираются по пропорциональной системе.

Кроме того, использование пропорциональной избирательной системы имеет несколько важных преимуществ. Так, выборы, проведенные по пропорциональной системе, обходятся для бюджетов субъектов Российской Федерации дешевле, а также приводят к стабилизации политической структуры региональных законодательных собраний за счет предоставления гарантий вхождение конкретных народных избранников во фракции тех политических партий, в списках кандидатов которых они избирались.

Исходя из изложенного, на данном этапе развития политической системы страны представляется целесообразным и закономерным осуществить трансформацию мажоритарно-пропорциональной избирательной системы в полностью пропорциональную избирательную систему на уровне субъектов Российской Федерации.

Коме того, данный законопроект направлен на закрепление на федеральном уровне единой методики пропорционального распределения депутатских мандатов, используемой на выборах депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, а также при избрании той части депутатов представительных органов местного самоуправления, выборы которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется на основе пропорциональной избирательной системы.

Практика применения различных методик пропорционального распределения депутатских мандатов показывает, что на сегодняшний день наиболее дискуссионным остается вопрос о том, насколько та или иная методика соответствует самой идее пропорциональности в распределении мандатов.

Наибольшее количество вопросов у общественности вызывает использование метода квот Империали и метода Д'Ондта, которые приводят к снижению уровня представительства политических партий, получивших от 7 до 10 процентов голосов избирателей. При этом, как правило, политические партии, списки кандидатов которых набрали более 20 процентов голосов, получают дополнительные депутатские мандаты за счет так называемых малых партий. Таким образом можно заметить, что использование метода Империали и метода Д'Ондта приводит к дискриминации ряда политических партий.

В целях совершенствования избирательной системы в Российской Федерации, а также преодоления пагубных последствий, возникающих при использовании названных выше методов пропорционального распределения депутатских мандатов, данным законопроектом предлагается при проведении выборов по пропорциональной избирательной системе на региональном и муниципальном уровнях ввести единую методику распределения мандатов по методу квот Хэйра, которая уже много лет используется на выборах депутатов Государственной Думы и позволяет распределять депутатские мандаты с максимальным соответствием реальному распределению количества голосов, поданных за каждый список кандидатов.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Принятие данного проекта федерального закона не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия иных актов федерального законодательства.