Заключение Правительства РФ на проект федерального закона N 163864-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части установления обременений права собственности и иных вещных прав на объекты культурного наследия) (не действует)

Заключение Правительства РФ
на проект федерального закона N 163864-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и в иные законодательные акты Российской Федерации", вносимый депутатами Государственной Думы С.С. Журовой, Г.П. Ивлиевым, В.С. Плескачевским и другими

Досье на проект федерального закона

В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации в Правительстве Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона с учетом представленного финансово-экономического обоснования.

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон), Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и в другие законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия.

По проекту имеются следующие замечания.

Пунктом 3 статьи 1 законопроекта предлагается изложить статью 5 Закона в новой редакции, предусматривающей включение правового режима использования территории достопримечательного места в правила застройки и в схемы зонирования территорий.

Указанные изменения являются излишними, поскольку в соответствии со статьями 30 и 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, являющимся частью правил землепользования и застройки.

Кроме того, предусмотренное пунктом 3 статьи 1 законопроекта определение земельных участков объектов культурного наследия не может быть поддержано, поскольку отождествляет земельные участки таких объектов и территории, что противоречит Земельному кодексу Российской Федерации.

Пункт 3 статьи 1 законопроекта предусматривает отнесение всех земельных участков объектов культурного наследия к землям историко-культурного назначения. Однако зачастую такие объекты расположены в границах населенных пунктов и в силу положений статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации указанные земли относятся к категории земель населенных пунктов.

Положения пункта 9 статьи 1 законопроекта, предусматривающие внесение изменений в пункт 3 статьи 14 Закона, согласно которым физическое или юридическое лицо, осуществляющее за счет собственных средств работы по сохранению объекта культурного наследия, имеет право на компенсацию произведенных затрат в виде бюджетных субсидий за счет средств соответствующего бюджета, а также налоговых льгот, подлежат исключению из статьи 1 законопроекта, поскольку относятся к предмету регулирования бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации.

Кроме того, представляется, что затраты, произведенные в отношении объекта культурного наследия, не могут быть компенсированы в виде льгот по налогам, в том числе имущественного налогового вычета, как это предусмотрено пунктом 9 статьи 1 и статьей 12 законопроекта.

Следует также отметить, что предлагаемые законопроектом льготы по налогу на имущество юридических лиц и земельному налогу в отношении объектов культурного наследия и земельных участков, занятых ими, не учитывают характер использования указанных объектов.

Так, в частности, в случае использования объектов культурного наследия для размещения офисных либо производственных помещений владельцам имущества предоставляется возможность получения необоснованных налоговых льгот по сравнению с иными лицами, что не соответствует принципу экономической обоснованности налогов.

Учитывая, что вопросы освобождения от уплаты государственной пошлины могут регулироваться исключительно Налоговым кодексом Российской Федерации, положения законопроекта об освобождении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области охраны культурного наследия, от уплаты государственной пошлины не могут быть предметом регулирования статьи 1 законопроекта.

Пункт 25 статьи 1 законопроекта предлагает законодательно закрепить проведение общественных обсуждений заключений историко-культурной экспертизы.

При этом не ясны последствия проведения общественных обсуждений и обязательность учета их результатов при принятии соответствующих решений.

Пунктами 36 и 38 статьи 1 законопроекта предусматривается, что требования по сохранению, содержанию и использованию объектов культурного наследия муниципального значения, находящихся в муниципальной собственности, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области охраны объектов культурного наследия.

Согласно нормам статьи 9.3 Закона указанные полномочия отнесены к компетенции органов местного самоуправления поселений и городских округов, а не органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 39 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить Закон положениями о требованиях по обеспечению доступа к объекту культурного наследия, устанавливаемых на основании заключения историко-культурной экспертизы о требованиях по обеспечению такого доступа.

Между тем Законом не предусматривается проведение историко-культурной экспертизы для принятия или обоснования решений, касающихся требований по обеспечению доступа к объекту культурного наследия.

Пунктом 46 статьи 1 законопроекта в Закон вносятся изменения, устанавливающие необходимость проведения обязательного страхования объекта культурного наследия его собственником.

Согласно статье 935 Гражданского кодекса Российской Федерации законом на указанных в нем лиц может быть возложена обязанность страховать жизнь, здоровье или имущество других определенных в законе лиц на случай причинения вреда их жизни, здоровью или имуществу, а также риск своей гражданской ответственности, которая может наступить вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц или нарушения договоров с другими лицами.

Таким образом, страхование объекта культурного наследия собственником такого объекта должно осуществляться в добровольном порядке.

Положения пункта 48 статьи 1 законопроекта, дополняющие Закон новой главой, регламентирующей процедуру создания саморегулируемых организаций реставраторов, не учитывают требований, предъявляемых к указанным организациям, установленных статьей 3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях".

Статьей 2 законопроекта вносятся изменения в часть 2 статьи 6 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", устанавливающие особенности государственной регистрации ограничений прав в отношении объектов культурного наследия.

Внесение указанных изменений представляется нецелесообразным, поскольку они не содержат принципиальных отличий от действующего порядка регистрации.

Внесение в Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" предлагаемых законопроектом изменений, определяющих обязанности по выполнению требований по сохранению объектов культурного наследия, представляется избыточным, поскольку они дублируют положения статьи 48 Закона.

Статьей 5 законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества", а статьей 10 - внесение изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", согласно которым нормативная или начальная цена подлежащего приватизации объекта культурного наследия, а также его рыночная стоимость устанавливаются из расчета балансовой стоимости либо рыночной стоимости, определяемой на основании отчета оценщика, уменьшаемых на величину затрат на выполнение мероприятий по реализации ограничений (обременений) прав в отношении объекта культурного наследия.

Следует иметь в виду, что указанные затраты не могут быть четко определены в момент заключения договора продажи объекта культурного наследия и постоянно изменяются в ходе проведения работ по его сохранению. Кроме того, не ясно, как могут быть реализованы данные нормы в случае, если величина указанных затрат больше, чем балансовая или рыночная стоимость объекта культурного наследия.

Положение подпункта "а" пункта 10 статьи 5 законопроекта, предусматривающее предоставление трехлетней рассрочки при оплате приобретаемого покупателем государственного и муниципального имущества, не поддерживается, поскольку реализация указанной нормы приведет к выпадающим доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, однако их оценка в финансово-экономическом обосновании к законопроекту отсутствует.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду подпункт "а" пункта 9 статьи 5 законопроекта

Статьей 9 законопроекта вносятся изменения в статью 87 Федерального закона "Об исполнительном производстве", согласно которым в случае непродажи объекта культурного наследия на повторных торгах он возвращается должнику и остается в его собственности.

Предлагаемые нормы не соответствуют части 13 статьи 87 указанного Федерального закона, согласно которой возврат нереализованного имущества должнику связывается с отказом взыскателей от имущества должника либо непоступлением от него уведомления о решении оставить имущество за собой, а не с невозможностью продажи на повторных торгах.

Статьей 9 законопроекта предлагается дополнить статью 90 Федерального закона "Об исполнительном производстве" частью 4, согласно которой невыполнение или ненадлежащее выполнение покупателем объекта культурного наследия условий конкурса по соблюдению ограничений (обременений) прав на объект культурного наследия требованиями по его сохранению (охранными обязательствами) рассматривается в качестве основания для прекращения права собственности на объект культурного наследия.

Однако такой подход не соответствует Конституции Российской Федерации и гражданскому законодательству, поскольку допускает на законодательном уровне прекращение в случае невыполнения договорных обязательств права собственности на имущество, приобретенное на торгах, без возмещения его стоимости.

Кроме того, указанное дополнение не относится к предмету регулирования Федерального закона "Об исполнительном производстве", поскольку не касается непосредственно вопросов, связанных с условиями и порядком принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а посвящено установлению оснований прекращения права собственности на имущество.

Статьей 13 законопроекта вносятся изменения в пункт 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающиеся предоставления субсидий не только производителям товаров, работ и услуг, но и собственнику объекта культурного наследия при условии соблюдения им установленных Законом ограничений (обременений) прав по сохранению и использованию объекта культурного наследия, а также по обеспечению доступа к нему.

Предлагаемые изменения не могут быть поддержаны, поскольку оценка ограничений (обременений) прав на объект культурного наследия, за исключением работ по его сохранению, не может быть выражена в денежной форме.

Согласно пояснительной записке к законопроекту его реализация позволит обеспечить экономию средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по расходам на сохранение объектов культурного наследия за счет их вовлечения в хозяйственный оборот, а также получить доход от их приватизации, передачи в аренду и по концессионному соглашению, а общий ожидаемый доход бюджетов всех уровней от реализации законопроекта составит 520 млрд. рублей в год.

Вместе с тем из финансово-экономического обоснования к законопроекту не представляется возможным сделать вывод о том, из чего складывался и каким образом рассчитан объем указанного дохода, поскольку оно не содержит расчетных данных об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также источников финансирования расходов по реализации будущего закона.

В соответствии с пунктом 2 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Однако в законопроекте не содержатся соответствующие правовые нормы.

С учетом изложенного Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект при условии его доработки в соответствии с указанными замечаниями до рассмотрения в первом чтении.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации

С. Собянин