Уведомление о приеме на работу бывшего государственного (муниципального) служащего (С.Е. Чаннов, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 12, декабрь 2015 г.)

Уведомление о приеме на работу бывшего государственного (муниципального) служащего

С.Е. Чаннов,

доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой служебного

и трудового права Поволжского института

управления имени П.А. Столыпина

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 12, декабрь 2015 г., с. 52-59.

Одной из установленных российским законодательством и активно реализуемых на практике антикоррупционных мер является механизм уведомления о приеме на работу бывших государственных (муниципальных) служащих (либо заключении гражданско-правового договора с ними), если до увольнения со службы они замещали коррупционно опасные должности. Такая обязанность предусмотрена непосредственно Федеральным законом "О противодействии коррупции": гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более 100 000 рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов (ст. 12). Аналогичные нормы содержатся и в некоторых других документах (ст. 64.1 ТК РФ; ч. 3.1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; ч. 4 ст. 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и др.).

За несоблюдение этой обязанности при приеме на работу бывшего государственного или муниципального служащего предусмотрена административная ответственность (ст. 19.29 КоАП РФ).

При обращении к данному механизму прежде всего обращает на себя внимание тот факт, что он ориентирован исключительно на одного субъекта - нового работодателя этого бывшего служащего. Действительно, согласно ч. 4 ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим коррупционно опасные должности государственной или муниципальной службы, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Из этой нормы следует два принципиальных вывода:

обязанность уведомления представителя нанимателя (работодателя) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы ложится исключительно на нового работодателя, сам бывший служащий не обязан уведомлять не только свое бывшее руководство о факте заключения трудового (гражданско-правового) договора, но и свое нынешнее - о том, что он замещал коррупционно опасную должность;

законом установлена обязанность уведомления о факте заключения трудового договора: то есть заключить трудовой (гражданско-правовой) договор без получения согласия по прежнему месту службы можно, однако возможность его осуществления всецело увязывается с получением согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Указанные положения вызывают ряд последствий.

Для начала отметим, что возложение обязанности уведомления о заключении трудового (гражданско-правового) договора исключительно на нового работодателя при отсутствии каких-либо обязанностей в этой сфере у самих бывших государственных (муниципальных) служащих приводит к тому, что на практике зачастую рассматриваемая обязанность не исполняется не в силу стремления осуществлять какие-то коррупционно опасные деяния, а просто потому, что указанные работодатели не подозревают о возникновении у них этой обязанности. Понятно, что незнание закона (а также фактических обстоятельств - в данном случае того, что новый работник замещал коррупционно опасную должность) не освобождает от ответственности. И ответственность эта достаточно строгая: в соответствии со ст. 19.29 КоАП РФ привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 000 до 4 000 рублей; на должностных лиц - от 20 000 до 50 000 рублей; на юридических лиц - от 100 000 до 500 000 рублей.

В практике можно встретить огромное количество случаев, когда работодатели, привлекаемые к ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ, при разбирательстве дела в свое оправдание указывали на незнание либо норм закона, либо того, что принятый ими работник занимал должность, входящую в один из перечней. Однако, как уже отмечалось выше, все это не освобождает от ответственности.

Более того, часто можно встретить примеры, когда работодатели, принявшие на работу бывших государственных (муниципальных) служащих, замещавших прежде коррупционно опасные должности, без соблюдения надлежащей процедуры, привлекаются к ответственности, даже если сами бывшие служащие скрывали от них эти факты.

Например, судья Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края Слука В.А., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу ООО "ЖК "Дом" на постановление мирового судьи судебного участка N 103 Центрального района г. Сочи от 22.08.2012 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.29 КоАП РФ, установил, что оспариваемым постановлением ООО "ЖК "Дом" признано виновным и подвергнуто административному наказанию за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ.

Общество обратилось в Центральный районный суд г. Сочи с жалобой, в которой, оспаривая привлечение к административной ответственности, указало, что при оформлении на работу в ООО "ЖК "Дом" бывший муниципальный служащий Л. заявил, что трудовая книжка с записями о предыдущих местах работы им утеряна и просил завести новую. В новую трудовую книжку была внесена запись N 1 о приеме Л. в общество согласно приказу N 2-л от 24.02.2012. Л. не известил работодателя о том, что он был муниципальным служащим и замещал должность в соответствии с перечнем государственных или муниципальных служащих, в связи с чем у работодателя не было оснований делать запрос в муниципальный орган или посылать уведомление. О том, что Л. является бывшим муниципальным служащим, работодателю стало известно только 05.06.2012, после получения запроса из Прокуратуры Центрального района г. Сочи. В этот же день уведомление о приеме на работу бывшего муниципального служащего было направлено в администрацию г. Сочи. В соответствии с требованиями ст. 84 Трудового кодекса РФ трудовой договор с Л. был расторгнут, согласно приказу N 3-л от 26.06.2012, о чем сделана запись в трудовой книжке Л., копия которой также была представлена в суд*(1).

Разумеется, в рассматриваемой ситуации можно предположить, что бывший государственный (муниципальный) служащий на самом деле сведения о своей прежней работе от работодателя не скрывал, а информация об утрате им трудовой книжки была сфабрикована последним позднее, в попытке уйти от юридической ответственности. Однако в любом случае эти доводы требовали оценки судьи. Он, однако, от такой оценки в вынесенном решении просто уклонился, оставив постановление мирового судьи о наложении административного наказания в силе. Особого внимания при этом заслуживает, на наш взгляд, аргументация судьи относительно наличия вины ООО "ЖК "Дом" в совершенном административном правонарушении. По его мнению, "вина ООО "ЖК "Дом" подтверждается постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении от 15.06.2012 в отношении юридического лица - ООО "Жилищная компания "Дом", согласно которому оно совершило административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 19.29 КоАП РФ" (!). То есть, другими словами, вина в совершенном правонарушении подтверждается постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении. Конечно, такой подход выглядит очень удобным для правоприменителя: используя его, доказывать вину по делам об административных правонарушениях вообще не надо - если есть постановление о возбуждении дела, значит, привлекаемое к ответственности лицо уже виновно! К сожалению, на практике встретить его можно в судебных актах достаточно часто, в том числе по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.29 КоАП РФ.

Самое интересное, что тот же Центральный районный суд г. Сочи (правда, судья уже был другой) спустя всего неделю вынес по очень похожему делу полностью противоположное решение.

Рассматривая жалобу начальника кадрового учета все того же ООО "ЖК "Дом" на постановление мирового судьи о привлечении к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ (как видно, в данном случае штраф был наложен не на юридическое, а на должностное лицо), суд установил, что 14.03.2011 Л. был уволен по собственному желанию из администрации Центрального района г. Сочи, где он работал главным специалистом отдела ЖКХ, и 24.02.2012 принят на работу в ООО "Жилищная компания "Дом" на должность заместителя генерального директора.

При устройстве на работу Л. трудовую книжку не представил, указав, что она утрачена, в связи с чем работодателем заведена новая трудовая книжка на данного работника. Л. в нарушение ч. 2 ст. 64.1 ТК РФ не сообщил работодателю сведения о последнем месте своей службы.

На этой основе суд сделал вывод о том, что работодатель не знал и не мог знать о том, что Л. являлся муниципальным служащим, уволенным менее чем за 2 года до устройства на новое место работы. Исходя из этого, судья С.В. Качур установил отсутствие вины субъекта административного правонарушения и постановление мирового судьи по делу об административном правонарушении отменил*(2).

Как видно из приведенных примеров, судьба работодателя (либо его представителя), нарушившего требования ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" из-за непредставления ему необходимых сведений бывшим государственным (муниципальным) служащим, во многом зависит от позиции конкретного судьи, рассматривающего дело, что вряд ли можно оценить положительно.

Логику законодателя, возложившего обязанность уведомления о заключении трудового (гражданско-правового) договора с бывшим государственным (муниципальным) служащим, замещавшим коррупционно опасную должность, на нового работодателя, а не на самого служащего, в принципе можно понять. Сама идея получения согласия при приеме на работу бывшего государственного (муниципального) служащего базируется на недопущении возникновения коррупционных связей между указанным служащим и организациями, с которыми он непосредственно был связан еще при исполнении служебных обязанностей. Именно для того, чтобы у служащего не возникал соблазн организовать какие-либо преимущества подконтрольной организации с расчетом получить теплое местечко в этой организации после увольнения, в федеральное законодательство и были введены рассматриваемые антикоррупционные нормы. Понятно, что предприниматели (очевидно, что антикоррупционный механизм ориентирован в первую очередь на них) и должны нести ответственность, если они такого служащего в нарушение установленных процедур все же на работу примут (либо заключат с ним гражданско-правовой договор).

Однако, обратившись к судебной практике по делам о правонарушениях, предусмотренных ст. 19.29 КоАП РФ, несложно убедиться, что значительное количество работодателей, привлекаемых к ответственности по данной статье, - это бюджетные организации - как государственные, так и муниципальные (школы, вузы, больницы и т.п.). Конечно, возникновение коррупционных связей с их участием отнюдь не исключено, однако все же вряд ли социальная опасность приема, например, бывшего служащего отдела образования местной администрации в муниципальную школу так велика, чтобы накладывать на данную школу полумиллионный штраф. И это не говоря уже о том, что, если штраф накладывается на организацию, а не на должностное лицо (здесь, как было продемонстрировано выше, практика бывает различна), при исполнении решения имеет место просто перекладывание средств из местного бюджета в государственный. Польза такого перетекания денег сомнительна, как и ее антикоррупционный потенциал.

В то же время отметим, что сам бывший государственный (муниципальный) служащий, никак не проинформировавший нового работодателя о возникновении у того обязанности уведомлять о заключении трудового (гражданско-правового) договора, административной ответственности не несет. Максимум, что ему грозит в такой ситуации, - это расторжение указанного договора.

В связи с этим представляется, что существует необходимость расширения круга субъектов состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, таким образом, чтобы к ним был отнесен и сам бывший государственный (муниципальный) служащий, не сообщивший новому работодателю о том, что он замещал коррупционно опасную должность. Конечно, здесь можно возразить, что на практике встречаются случаи, когда и указанные служащие не подозревают о существовании рассматриваемого механизма трудоустройства после увольнения с государственной или муниципальной службы. Однако на это можно возразить, что в отношении организаций, принимающих этих служащих на работу (заключающих с ними гражданско-правовой договор), указанное обстоятельство (незнание закона) не дает возможности быть освобожденным от ответственности. При этом государственные (муниципальные) служащие уже в силу специфики своей деятельности являются, как правило, более осведомленными о нормах антикоррупционного и служебного законодательства.

Тем более обоснованным выглядит привлечение к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ бывших государственных (муниципальных) служащих, сознательно скрывших от нового работодателя свое последнее место службы (например, путем заявления об утере трудовой книжки).

В настоящее же время, как уже было подчеркнуто выше, единственной санкцией для бывшего служащего, не предпринявшего никаких мер по уведомлению нового или прежнего работодателя (контрагента по гражданско-правовому договору), остается увольнение. Оно в данном случае может быть произведено в соответствии с абз. 6 ст. 84 ТК РФ: заключение трудового договора в нарушение установленных ТК РФ, иным федеральным законом ограничений на занятие определенными видами трудовой деятельности.

Вместе с тем более сложной является ситуация с увольнением бывшего государственного (муниципального) служащего, в отношении которого все процедуры уведомления бывшего представителя нанимателя (работодателя) были соблюдены, однако комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов не дала согласия на осуществление им трудовой деятельности. Специальной нормы, предусматривающей расторжение трудового договора с бывшим государственным (муниципальным) служащим в случае неполучения согласия комиссии, ТК РФ не содержит, что порождает некоторые проблемы на практике.

Как представляется, вышеприведенный абз. 6 ст. 84 ТК РФ к данному случаю не подходит: каких-либо нарушений при заключении трудового договора его сторонами не было допущено, обстоятельство же, исключающее продолжение трудовых отношений (отсутствие согласия комиссии по урегулированию конфликта интересов) возникло уже после его заключения.

По этой же причине считаем неверным расторжение трудового договора в этой ситуации по таким основаниям, предусмотренным ст. 84 ТК РФ, как "заключение трудового договора в нарушение установленных настоящим Кодексом, иным федеральным законом ограничений на занятие определенными видами трудовой деятельности" и "в других случаях, предусмотренных федеральными законами".

Представляется, что по сути сложившейся ситуации прекращение трудового договора должно быть произведено по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон.

Наиболее подходящим выглядит п. 13 ч. 1 ст. 83 ТК РФ - "возникновение установленных настоящим Кодексом, иным федеральным законом и исключающих возможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору ограничений на занятие определенными видами трудовой деятельности". Данный пункт был введен к ТК РФ Федеральным законом от 23.12.2010 N 387-ФЗ "О внесении изменений в статью 22.1 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и Трудовой кодекс Российской Федерации" и направлен на недопущение занятия определенного круга лиц трудовой деятельностью в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних. Вместе с тем формулировка п. 13 ч. 1 ст. 83 ТК РФ, по нашему мнению, подходит и для неполучения согласия комиссии по урегулированию конфликта интересов на замещение должностей в определенных организациях бывшими государственными и муниципальными служащими. Это определяется тем, что ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" рассматривает особенности заключения трудовых договоров с бывшими государственными и муниципальными служащими именно в качестве ограничения, налагаемого на гражданина.

Представляется также, что при отсутствии согласия комиссии по урегулированию конфликта интересов бывшему государственному служащему не могут и не должны быть предложены иные вакантные должности в данной организации, так как ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" связывает наличие такого ограничения с фактом наличия у бывшего служащего отдельных функций государственного, муниципального (административного) управления данной организацией, то есть запрет на замещение должности в этой организации связан со спецификой его бывшей, а не настоящей работы, поэтому замещение любой должности в данной организации не будет для него возможным.

Еще одна проблема реализации ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" заключается, на наш взгляд, в том, что применительно к заключению с бывшим государственным (муниципальным) служащим не трудового, а гражданско-правового договора установленная в ней стоимость работ (услуг), при достижении которой возникает обязанность получать согласие конфликтной комиссии - 100 000 рублей - является чрезмерно высокой. Для подавляющего большинства государственных и муниципальных служащих и возможность получения ежемесячного дохода в сумме, приближающейся к 100 000 рублей, может являться серьезным коррупциогенным фактором. Собственно говоря, нам вообще непонятно: зачем законодателю понадобилось устанавливать какую-либо сумму дохода по подобным договорам гражданско-правового характера, при том, кстати, что для трудовой деятельности в аналогичных ситуациях никакой уровень зарплат не установлен. По нашему мнению, более правильным было бы вообще от нее отказаться, сформулировав рассматриваемое ограничение так, как это сделано в ч. 3.1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Наконец, отметим, что на практике в течение длительного времени спорным является вопрос о том, требуется ли уведомлять представителя нанимателя о трудоустройстве бывшего государственного (муниципального) служащего в государственный орган (орган местного самоуправления)? Как мы уже отмечали выше, рассматриваемый механизм уведомления направлен на недопущение возникновения коррупционных связей между государственными (муниципальными) органами власти и коммерческими структурами, поэтому целесообразность такого уведомления представляется как минимум неочевидной. Несмотря на это, многие суды признавали нарушенной рассматриваемую обязанность в случаях трудоустройства бывших государственных (муниципальных) служащих по крайней мере в органы местного самоуправления и выносили, соответственно, решения о законности привлечения новых работодателей к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ (см. например: решение Углегорского городского суда от 5 июня 2013 г. N 12-17/13; постановление Ивановского областного суда от 29 октября 2013 г. по делу N 4А-316/13 и др.).

Как представляется, такое применение закона в отношении приема на работу бывших государственных и муниципальных служащих было связано с буквальным толкованием его норм. Действительно, ч. 4 ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" и абз. 3 ст. 64.1 говорят об обязанности уведомления о заключении трудового договора, возникающей у работодателя. При поступлении бывшего государственного (муниципального) служащего на государственную службу вопрос о необходимости уведомления по предыдущему месту службы, по нашему мнению, и не должен вставать, поскольку с государственными служащими заключаются не трудовые договоры, а контракты, стороной которых назван представитель нанимателя. А вот на муниципальной службе ситуация иная: в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" с муниципальными служащими заключаются как трудовые договоры, так и контракты (последний - только с главой местной администрации). Вдобавок к этому в той же ст. 2 законодатель явно ошибочно назвал представителя нанимателя работодателем*(3). Вполне естественно, что, толкуя закон буквально, правоприменители определяли, что при заключении трудового договора о поступлении на муниципальную службу с бывшим государственным (муниципальным) служащим, занимавшим коррупционно опасную должность, у представителя нанимателя (работодателя), возникает обязанность уведомления об этом по последнему месту службы.

Однако в конце 2013 года эта практика была кардинально изменена Верховным Судом РФ.

При рассмотрении дела, связанного с обжалованием постановления о наложении административного наказания по ст. 19.29 КоАП РФ, суд установил, что руководитель аппарата администрации г. Ижевска С. приняла на должность муниципальной службы Ш., ранее замещавшего должность судебного пристава, и не сообщила в десятидневный срок о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного служащего по последнему месту его службы, за что была привлечена по вышеуказанной статье.

В вынесенном решении суд, в частности, указал, что ограничения, направленные на соблюдение специальных правил трудоустройства лиц, приняты в целях реализации рекомендаций Конвенции ООН против коррупции. Из анализа п. 1, пп. "е" п. 2 ст. 12 Конвенции против коррупции, ч. 2, 4 ст. 12 Закона N 273-ФЗ в их системной взаимосвязи следует, что указанные выше ограничения установлены в целях устранения коллизии публичных и частных интересов. Следовательно, у представителя нанимателя (работодателя) обязанность сообщать о заключении трудового договора (служебного контракта) с бывшим государственным (муниципальным) служащим представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы не возникает в том случае, если бывший служащий осуществляет свою служебную (трудовую) деятельность в государственном (муниципальном) органе.

На этой основе Верховный Суд Российской Федерации принял решение надзорную жалобу С. удовлетворить*(4).

Как видим, в данном случае Верховный Суд обошел буквальное толкование норм ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" и ст. 64.1 ТК РФ путем отсылок к Конвенции ООН против коррупции, сославшись на цели применения рассматриваемого ограничения. Аналогичные решения выносились Верховным Судом РФ и позднее*(5).

Хотя данный подход является, на наш взгляд, абсолютно верным с позиций целесообразности, формально юридически приведенные нормы законодательства все же требуют от должностных лиц органов местного самоуправления уведомлять представителя нанимателя по прежнему месту службы. По сути, в данном случае Верховный Суд РФ вынужден был искать доводы для того, чтобы обосновать необходимость неприменения совершенно избыточных требований законодательства. Поэтому более правильным видится внесение изменений в законодательство, с тем чтобы требование об уведомлении о заключении трудовых (гражданско-правовых) договоров с бывшими государственными (муниципальными) служащими, замещавшими коррупционно опасные должности, было прямо исключено в отношении органов государственной и муниципальной власти.

Библиография:

1. Илий С.К. Административные правонарушения коррупционной направленности // Административное и муниципальное право. - 2015. - N 5. - С. 460-468.

2. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Борьба с коррупцией, или Как принять на работу чиновника // Справочник кадровика. - 2009. - N 5. - С. 37-44.

3. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Противодействие коррупции. Проблемы, которые решают кадровики // Справочник кадровика. - 2012. - N 7. - С. 60-74.

4. Сокрашкин Э.Г. Взаимодействие органов власти для эффективного исполнения требований ст. 12 ФЗ "О противодействии коррупции" // Законность. - 2013. - N 5. - С. 55-56.

5. Сухаренко А. Шлагбаум для коррупционера // ЭЖ-Юрист. - 2014. - N 33. - С. 9.

6. Чаннов С.Е. Муниципальная служба в контексте служебного и трудового права: публичность или квазипубличность? // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - N 18.

7. Щур Д.Л. Новый порядок приема на работу бывшего государственного или муниципального служащего: правила, риски и ответственность // Кадры предприятия. 2009. - N 4. - С. 10-20.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 27 сентября 2012 г. N 12268/12.

*(2) Решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 5 октября 2012 г.

*(3) См. об этом: Чаннов С.Е. Муниципальная служба в контексте служебного и трудового права: публичность или квазипубличность? // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 18.

*(4) Постановление Верховного Суда РФ от 11 ноября 2013 г. N 43-АД13-2.

*(5) Постановление Верховного Суда РФ от 26 мая 2014 г. N 46-АД14-13; постановление Верховного Суда РФ от 11 марта 2014 г. N 7-АД14-2; постановление Верховного Суда РФ от 13 мая 2014 г. N 70-АД14-2 и др.