Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 304493-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд"
Досье на проект федерального закона
Целью настоящего законопроекта является устранение недостатков, неясностей и неточностей правового регулирования порядка изъятия земельных участков и иных объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд, а также порядка изъятия ненадлежаще используемых земельных участков. При этом под ненадлежаще используемыми понимаются земельные участки, которые используются способами, причиняющими вред окружающей среде и почве, земельные участки, предназначенные для строительства и ведения сельского хозяйства и не используемые для соответствующих целей.
1. Основные недостатки действующих законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих порядок изъятия земельных участков и иных объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд, можно свести к следующему:
- отсутствует порядок возбуждения производства дел по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
- зачастую отсутствуют сведения Единого реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) о правах и правообладателях (по экспертным данным - в отношении 70 % объектов недвижимости);
- законодательно не установлены документы, обосновывающие необходимость изъятия, а также местоположение изымаемых земельных участков;
- не ясны основания и порядок прекращения иных прав на земельный участок (постоянное пользование, пожизненное владение, сервитут, аренда и т.п.);
- отсутствует порядок уведомления заинтересованных лиц о предстоящем изъятии;
- не установлен порядок ознакомления лиц, права которых прекращаются в силу изъятия данных земельных участков, с условиями изъятия - в том числе с размером выплачиваемой выкупной цены или причиняемых убытков;
- гарантии равноценного и предварительного возмещения за изъятое недвижимое имущество не полные, так как отсутствует порядок предоставления земельных участков взамен изъятых, отсутствует возможность использования изъятого недвижимого имущества до обустройства на новом месте;
- порядок оценки недвижимого имущества в связи с его изъятием и расчетом причиняемых изъятием убытков не полон; в частности, он не учитывает случаи изъятия земельных участков, предоставленных на условиях постоянного пользования или пожизненного наследуемого владения;
- изъятие осуществляется за счет государства даже в тех случаях, когда земельный участок необходим частному лицу, действующему в публичных интересах (строительство нефтепроводов, газопроводов и т.п.), что приводит к бюрократизации изъятия, ненужному государственному посредничеству и скрытому субсидированию компаний;
- отсутствует возможность одновременно решать вопрос об изъятии земельного участка и о его образовании, в то время как практически все случаи изъятия требуют образования земельных участков в новых границах одновременно с решением вопроса о прекращении (изменении) прав на существующие земельные участки;
- неясен порядок предоставления изъятых земельных участков.
Для устранения названных недостатков действующего законодательства предлагается определить:
- органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные рассматривать ходатайства об изъятии земельных участков для соответственно государственных или муниципальных нужд;
- требования к содержанию и обоснованию ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также состав прилагаемых к нему документов;
- порядок рассмотрения ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также сроки принятия решения об изъятии земельных участков, основания для отказа в удовлетворении ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
- порядок выявления собственников недвижимого имущества, подлежащего изъятию, в случае, если сведения о нем отсутствуют в ЕГРП и не представлены копии правоустанавливающих документов. Данный порядок сводиться к выявлению заинтересованных лиц через опубликование сообщений о предстоящем изъятии и установлением срока, в течение которого данные лица вправе подать заявление о наличии у них прав на изымаемую недвижимость, которые должны быть учтены при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
- порядок извещения собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков о предстоящем изъятии земельных участков для государственных нужд путем опубликования и направления извещений для связи по адресам правообладателей, имеющихся в сведениях государственного кадастра недвижимости, а в случаях изъятия жилых помещений - также и по адресам данных жилых помещений;
- документы, устанавливающие местоположение земельных участков, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд; среди прочего, такими документами названы документы по планировке территории и документы территориального планирования;
- перечень прав, которые возможно прекратить в ходе изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а также права правообладателей изымаемой недвижимости до регистрации прекращения их прав.
Кроме того, земельное законодательство дополняется нормами, устанавливающими обязанности лиц, осуществляющих изъятие, заблаговременно уведомить лиц, права которых на землю подлежат прекращению, об условиях и сроках прекращения прав на землю. Данная обязанность должна быть исполнена путем представления проекта соглашения об изъятии недвижимости - договора, применительно к выкупу недвижимости сочетающего в себе черты договора купли-продажи и соглашения о возмещении убытков. Если требуется образовать земельный участок, то заинтересованному правообладателю изымаемого земельного участка должны быть представлены также межевые планы и соглашения об образовании земельных участков (при необходимости). В случае, если земля переходит в связи с изъятием в силу перераспределения земельных участков, то соглашение о выкупе земельного участка не заключается, так как вопрос о возмещении за утраченную землю решается в соглашении об образовании земельного участка. Таким образом, представленные нововведения улучшают положение лиц, чьи земельные участки подлежат изъятию, так как им заблаговременно предоставляются все существенные условия сделки, а не только предупреждение о предстоящем изъятии, как это установлено действующим законом.
Законопроектом закрепляются дополнительные гарантии равноценного и предварительного возмещения за изъятое недвижимое имущество, в частности:
- устанавливается порядок признания нерыночных прав, на их рыночный эквивалент, например право постоянного (бессрочного) пользования приравнивается для граждан к праву собственности в связи с изъятием;
- вводится порядок предоставления земельных участков взамен изымаемых;
- разрешается возмещение иным объектом недвижимости (квартиру вместо изъятого участка и наоборот);
- устанавливается право собственника требовать предоставления равноценного земельного участка взамен изымаемого при изъятии земельного участка, на котором расположен жилой дом, являющийся единственным жильем собственника изымаемого земельного участка;
- разрешается предоставления большего по стоимости имущества при условии оплаты разницы в цене.
В законопроекте также уточняется порядок проведения рыночной оценки изымаемого имущества и расчета убытков в связи с изъятием земельного участка и предлагаются правила, позволяющие устранить колебания в рыночной цене (в большую или меньшую сторону) в связи с предстоящим изъятием. Например, предлагается не учитывать влияние в рыночной цене строительство того объекта, который предстоит возвести на изымаемом земельном участке и который может вызвать увеличение или уменьшение рыночной стоимости земельных участков: дорога, атомная станция, парк. Вводятся и иные правила, которые должны привести к такой рыночной оценке, как если бы земельный участок продавался на свободном рынке осведомленным продавцом осведомленному покупателю.
Одним из значительных нововведений законопроекта является введение возможности осуществления изъятия земельных участков юридическими лицами, действующими в общественном интересе. Это устраняет посредничество государственных органов или органов местного самоуправления в оформлении сделок, оставляя за органами власти властно-распорядительные функции (принятия решений об изъятии земельных участков, выявление заинтересованных лиц, принятие решений о прекращении прав постоянного (бессрочного) пользования и т.п.). В этом положении органы власти противопоставлены лицам, ходатайствующим об изъятии земельных участков, что создает предпосылки для более взвешенного и объективного подхода к принятию таких решений.
Кроме того, ряд норм законопроекта непосредственно направлен на полноценную реализацию требования Конституции Российской Федерации о том, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
В целом, настоящий законопроект восполняет пробелы и устанавливает более простой и четкий порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, одновременно повышая уровень и качество гарантий лицам, чьи права подлежат прекращению в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Также отметим, что основные элементы предложенного порядка изъятия земель широко распространены в мире (Англия, Канада, некоторые штаты США, Швеция, Норвегия, Словакия).
2. Одним из основных принципов земельного законодательства является закрепленное подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Абзацем вторым пункта 1 статьи 12 Земельного кодекса определено, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Кроме того, в пункте 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон), устанавливающей основные принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения, закреплен принцип сохранения целевого использования земельных участков.
Возможность изъятия у собственника земельного участка, не используемого в соответствии с его назначением либо используемого с нарушением законодательства, была закреплена со времени введения частной собственности на землю в 1990 году, а в настоящее время предусмотрена и Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), и Земельным кодексом.
Однако ни Гражданский кодекс, ни Земельный кодекс не отвечает на вопрос о порядке прекращения прав, об органах власти, уполномоченных рассматривать соответствующие дела и о признаках ненадлежащего использования земельных участков, которые бы недвусмысленно свидетельствовали о необходимости изъятия земельного участка.
Между тем, вопрос о принятии мер к устранению от владения заброшенными землями стоит в Российской Федерации весьма остро. Только сельскохозяйственных земель, находящихся в частной собственности, не используется примерно 1 млн. га, еще примерно 1,5 млн. га не используется различными землепользователями и арендаторами. Есть различные причины такого запустения, в том числе и экономические, однако, безусловно, имеются и факт удержания пустующих земель в целях спекуляции, игр на рынке недвижимости. По названным причинам, значительно число строительных площадок также не осваивается.
Хотя ежегодно привлекается к ответственности за данный вид правонарушения от 3 до 10 тысяч правонарушителей, это не дает существенного улучшения обстановки.
Для устранения названных недостатков законодательства, законопроектом предлагается установить четкие основания и порядок прекращения прав на землю в связи с ненадлежащим использованием земельного участка, в частности:
- определить органы власти, уполномоченные рассматривать соответствующие материалы и обращаться в суд;
- определить признаки причинения вреда почве и природной среде;
- определить признаки не используемых земельных участков, предназначенных для строительства или ведения сельского хозяйства.
Отдельно необходимо отметить, что законопроектом не допускается изымать по данному основанию земельные участки, предоставленные гражданам для бытовых нужд.
Средства, вырученные от продажи изымаемого земельного участка, находящегося в частной собственности, передаются его бывшему собственнику, за вычетом организационных расходов. Таким образом, изъятие за ненадлежащее использование земельного участка ни в коем случае нельзя приравнять к конфискации земельных участков.
Анализ зарубежного опыта показывает, что нормативными правовыми актами иностранных государств (Германия, Голландия, Швеция, др.) также предусмотрены основания прекращения прав, в том числе права собственности, на земельные участки, используемые с нарушением законодательства. При этом следует отметить, что вопросы нормативного правового регулирования в области земельного законодательства и контроля за его соблюдением в основном возложены на органы местного управления и самоуправления.
Что касается решения вопроса целевого использования земельных участков в таких странах-членах СНГ, как Белоруссия, Украина, Казахстан, то в соответствии с земельным законодательством этих стран в качестве меры ответственности за ненадлежащее использование или неиспользование земельных участков допускается безвозмездное изъятие (фактически конфискация) таких земельных участков.
Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд"
Расходы на изъятие объектов недвижимости для федеральных нужд будут осуществляться за счет средств федерального бюджета в пределах средств, запланированных федеральным законом о федеральном бюджете.
Точный размер расходов консолидированного бюджета, а также отдельных его уровней на изъятие земель для государственных или муниципальных нужд просчитать заранее не представляется возможным по следующим причинам. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основании документов территориального планирования, которые в основном отсутствуют, или на основании решений о предварительном выборе места размещения объектов, которые принимаются органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления. Статистическое или иное наблюдение за количеством и условиями выносимых решений не ведется.
В любом случае реализация закона позволит существенно сократить расходы бюджетной системы Российской Федерации при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд за счет двух нововведений.
Первое - законопроект совершенствует существующий порядок изъятия земельных участков, снижая административные издержки при осуществлении изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Второе - законопроектом предлагается в некоторых случаях осуществлять изъятие за счет средств частных лиц, заинтересованных в приобретении прав на изымаемые земельные участки при условии действий указанных лиц в публичном интересе (строительство линейных объектов и т.п.), без привлечения бюджетных средств.
Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков"
В связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд" потребуется признание утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. N 262 "Об утверждении правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц".
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.