Практика проведения на региональном уровне независимой оценки качества образовательной деятельности (К.Г. Чагин, журнал "Руководитель автономного учреждения", N 12, декабрь 2015 г.)

Практика проведения на региональном уровне независимой оценки качества образовательной деятельности

К.Г. Чагин,

консультант по социальной политике Института экономики города

Журнал "Руководитель автономного учреждения", N 12, декабрь 2015 г., с. 33-41.

Независимая оценка качества образовательной деятельности в силу федерального законодательства*(1) является обязательной процедурой. Ее цель - на основе общедоступных данных предоставить участникам отношений в сфере образования информацию об уровне организации работы по реализации образовательных программ. Регионы уже получили результаты независимой оценки (отметим, что практика ее проведения имелась и до внесения соответствующих положений в отраслевое законодательство). В статье автор проводит обзор и анализ такой практики на основе открытых источников - интернет-сайтов органов государственной власти некоторых субъектов РФ (данные на середину ноября 2015 года)*(2).

Напомним, что каждая организация, осуществляющая образовательную деятельность, должна проходить названную процедуру не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Для проведения независимой оценки на федеральном, региональном или местном уровне должны быть созданы общественные советы, которые определяют перечень организаций, подлежащих оценке, и подводят ее итоги. При этом непосредственно сбором, обобщением и анализом информации должны заниматься отдельные организации-операторы. Оценка должна осуществляться по показателям, утвержденным Минобрнауки*(3). Кроме того, выпущены отраслевые федеральные методические рекомендации *(4).

Информацию о независимой оценке качества образовательной деятельности можно найти на сайтах региональных органов управления образованием в разделах "Независимая оценка качества образовательной деятельности организаций", "Независимая оценка образования" и т.п. Иногда указанные сведения размещаются в таких разделах, как "Общественный совет", "Оценка качества образования", "Общественная оценка качества услуг".

Структура и содержательное наполнение этих разделов могут различаться - далеко не всегда на каждом региональном сайте присутствуют все сведения, о которых пойдет речь. Но в целом информацию, опубликованную на интернет-страницах органов власти, можно разделить на несколько блоков.

Информация о членах общественных советов

Согласно отраслевому федеральному законодательству общественный совет по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности формируется из представителей общественных организаций, а число его членов не может быть меньше пяти*(5). В частности, в Забайкальском крае (см. минобр.забайкальскийкрай.рф) осенью 2014 года был создан совет, состоящий из девяти человек, - большинство его членов действительно являются представителями общественных организаций, но есть еще работник средств массовой информации и председатель совета директоров общеобразовательных организаций (директор муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения). В состав совета могут включаться религиозные деятели и сотрудники подведомственных государственных или муниципальных учреждений, занимающихся мониторингом и оценкой качества образования. Такая ситуация сложилась в Липецкой области (см. deptno.lipetsk.ru).

Бывают и многочисленные по составу советы. Например, в Краснодарском крае (см. edukuban.ru) в общественный совет входят 17 человек, причем 7 из них по факту являются сотрудниками государственных образовательных учреждений. А вот в Санкт-Петербурге (см. petersburgedu.kobr.gov.spb.ru) ситуация обратная: из семи членов совета трое - представители негосударственных образовательных организаций и только два человека - сотрудники государственных учреждений образования.

Примечание. Единые показатели независимой оценки, утвержденные на федеральном уровне, фактически появились только в 2015 году, а до этого оценка качества образовательной деятельности проводилась по параметрам, которые в каждом регионе формировались по-своему.

Автору статьи не удалось обнаружить советы, которые бы полностью состояли из представителей общественных организаций, хотя не исключено, что такие советы все же существуют. Напомним, что в силу федерального законодательства общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на базе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей, а членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юрлица - общественные объединения*(6). Поэтому, к примеру, "совет образовательных организаций", куда входят (исключительно либо в числе прочих) государственные и (или) муниципальные учреждения образования, общественной организацией формально считаться не может. Отметим, что гражданское законодательство вообще понимает под указанными организациями только объединения граждан (ст. 123.4 ГК РФ).

В чистом с точки зрения законодательства виде "правильным" членом общественного совета может быть, допустим, представитель Региональной общественной организации "Совет отцов города Санкт-Петербурга" (реальный пример).

Перечень организаций, оцениваемых в текущем году

Перечни организаций, в отношении которых по решению общественного совета независимая оценка качества образовательной деятельности проводится в текущем (2015) году, - еще один блок информации, публикуемой на сайтах органов власти. И наполнение этого блока тоже различно.

В частности, в Нижегородской области (см. minobr.government-nnov.ru) в данный перечень включены 59 областных государственных бюджетных учреждений среднего профессионального образования (всего в регионе 98 областных государственных образовательных учреждений). В Республике Марий Эл (см. mari-el.gov.ru/minobr) общественный совет принял решение о проведении в текущем году независимой оценки в отношении всех республиканских государственных организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в отношении всех республиканских общеобразовательных учреждений и ГУ "Научно-методический центр профессионального образования". А вот в Москве (см. dogm.mos.ru) в 2015 году оцениваются 806 различных городских образовательных организаций - школ, гимназий, колледжей, лицеев и т.д. Причем среди них присутствуют 14 негосударственных общеобразовательных организаций (школа "Виктория-2000", "Премьерский лицей", "Школа во имя Иоанна Богослова" и др.).

Отметим, что в отношении отрасли образования (в отличие от других отраслей социальной сферы - здравоохранения, соцобслуживания, культуры) федеральное законодательство не содержит каких-либо указаний на то, какие именно организации, осуществляющие образовательную деятельность, должны оцениваться*(7). Следовательно, независимая оценка должна осуществляться в отношении любых организаций независимо от их организационно-правовой формы. Отсутствие тех или иных ограничений, конечно, делает "фронт работ" очень большим.

Сведения об организации-операторе

Согласно ч. 8 ст. 95.2 Закона об образовании привлекать организацию-оператора для сбора, обобщения и анализа информации о качестве образовательной деятельности оцениваемых организаций необходимо посредством государственного или муниципального заказа в рамках федеральной контрактной системы. Вместе с тем распространены случаи, когда в роли оператора выступает подведомственное региональное государственное учреждение, традиционно занимающееся мониторингом и оценкой образовательных процессов. Работа по оценке здесь, как правило, осуществляется на основании государственного задания и за счет средств выделенной на его выполнение субсидии. Например, в Удмуртии (см. udmedu.ru) оператором является республиканское автономное учреждение "Региональный центр информатизации и оценки качества образования", в Астраханской области (см. minobr.astrobl.ru) - государственное бюджетное учреждение "Центр мониторинга образования", а в Воронежской области (см. 36edu.ru) - ГБУ "Центр развития образования". Очевидно, что региональные органы управления образованием идут по такому пути из-за отсутствия дополнительных финансовых средств, которые могли бы быть направлены на закупку соответствующих услуг (иногда об этой причине прямо говорится в протоколах заседаний общественных советов), и из-за наличия подведомственных учреждений, имеющих необходимый опыт для исполнения функций оператора.

Но имеется и другая практика. По данным официального сайта zakupki.gov.ru осенью 2015 года в Сахалинской области был организован электронный аукцион на проведение независимого исследования "Оценка качества работы государственных учреждений, подведомственных министерству образования Сахалинской области" (извещение N 0361200000315000185). Начальная (максимальная) цена контракта составила 399 тыс. руб., техническое задание аукционной документации предусматривало проведение оценки качества образовательной деятельности восьми государственных профессиональных образовательных учреждений (политехнических центров и техникумов). В аукционе приняли участие два ООО, а по его итогам заказчик (министерство образования Сахалинской области) заключил государственный контракт с участником, предложившим наименьшую цену (290 тыс. руб.), - ООО "Сахоптсервис". Трудно предположить, как этот хозяйствующий субъект может справиться с выполнением работ по заключенному контракту, поскольку основной вид деятельности фирмы - розничная торговля мужской, женской и детской одеждой*(8), хотя, в принципе, компания вполне может привлечь для работ и сторонние квалифицированные кадры.

Примечание. Информацию, характеризующую мнение потребителей, правильнее собирать путем очного анкетирования конкретных получателей услуг, а не с помощью интерактивных опросов.

Вообще использование заказчиком для данной закупки такого способа, как электронный аукцион, представляется не совсем корректным - ведь единственным критерием выбора исполнителя контракта здесь является цена. Более правильным вариантом был бы открытый конкурс, где можно оценивать заявки по нескольким критериям, в том числе по квалификации участника. Еще отметим, что у министерства образования Сахалинской области (см. obrazovanie.admsakhalin.ru) есть и собственный методический ресурс - государственное бюджетное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования "Институт развития образования Сахалинской области", которое по каким-то причинам не стало принимать участие в аукционе.

Анкеты для изучения мнения получателей услуг

Нередко на сайтах региональных органов управления образованием можно встретить анкеты для сбора информации об уровне удовлетворенности получателей образовательных услуг их качеством. Причем, как правило, обеспечена возможность интерактивного заполнения анкет прямо на сайте. В частности, в Тюменской области (см. admtyumen.ru/ogv_ru/gov/administrative/edu_department.htm) в разделе "Оценка качества услуг в образовательных организациях" размещены три анкеты - для оценки дошкольных, общеобразовательных и профессиональных организаций. Вопросы анкет касаются степени информированности респондентов об услугах организации, их удовлетворенности компетентностью и доброжелательностью сотрудников, качеством питания и проводимых мероприятий, а также степени готовности рекомендовать организацию родственникам и знакомым.

Вместе с тем подобный подход к сбору информации вряд ли можно назвать объективным. Во-первых, нет гарантий того, что заполняющий анкету человек на самом деле является получателем услуг, во-вторых, один человек может заполнить анкету много раз, в-третьих, формулировки вопросов анкеты не позволяют определить, какую же конкретно организацию оценивает респондент. Очевидно, что информацию, используемую для формулирования каких-либо выводов, а не накапливаемую "для галочки", правильнее собирать путем очного анкетирования конкретных получателей услуг.

Результаты независимой оценки качества образовательной деятельности

Данные результаты, как правило, воплощаются в рейтинговании образовательных организаций. В частности, в Брянской области (см. edu.debryansk.ru) по итогам оценки, проведенной в 2014 году, были сформированы рейтинговые таблицы по отдельным типам образовательных организаций - дошкольным учреждениям, общеобразовательным школам, гимназиям, техникумам и колледжам. По каждому типу установлено максимально возможное число баллов. Например, максимум по дошкольным учреждениям составлял 120 баллов, при этом учреждение, занявшее в рейтинге первое место, набрало 113 баллов, а учреждение на самой последней строчке - 83 балла.

Сведения о предложениях общественных советов по улучшению качества образовательной деятельности

Такие сведения встречаются на сайтах региональных органов управления образованием нечасто, однако иногда их все же можно найти.

Как правило, предложения носят достаточно общий характер. Например, в той же Брянской области по итогам оценки, проведенной в 2014 году, сформулировано всего четыре пункта:

1) повысить доступность обратной связи с получателями услуг;

2) повысить уровень информированности получателей услуг о работе образовательных организаций;

3) руководителям образовательных организаций обратить внимание на условия предоставления социальных услуг в сфере образования (подвоз детей, улучшение качества питания и т.д.);

4) активизировать работу по повышению квалификации педагогов.

А вот в Мурманской области (см. minobr.gov-murman.ru) общественный совет по результатам независимой оценки, проведенной в этот же период, разработал отдельные рекомендации для каждого из 17 учреждений, участвовавших в оценке. В частности, Мурманскому педагогическому колледжу было предложено актуализировать информацию на своем сайте и повысить удобство пользования им, улучшить условия для получения услуг лицами с ограниченными возможностями здоровья, поработать над увеличением бытовой комфортности пребывания в учреждении.

Примечание. Организации-операторы и общественные советы слабо прорабатывают предложения по улучшению качества образовательной деятельности. Даже если такие предложения имеются, они остаются недостаточно конкретными.

* * *

Как следует из обзора, в разных регионах практика проведения независимой оценки качества образовательной деятельности пока очень сильно различается, причем не только по организационно-методическим подходам, но и по содержанию собираемой информации. Причина заключается в том, что единые показатели независимой оценки, утвержденные на федеральном уровне, фактически появились только в 2015 году, а ранее оценка проводилась по параметрам, которые в каждом регионе формировались по-своему. К примеру, в Кировской области (см. 43edu.ru) оценка в 2014 году проводилась по таким общим критериям, как безопасность образовательной среды, материально-техническое оснащение, организация образовательного процесса и его результативность, воспитательный потенциал, психологический климат. А этот набор заметно отличается от тех критериев, которые в настоящий момент установлены ч. 4 ст. 95.2 Закона об образовании. Нельзя не отметить и то, что независимая оценка в рассматриваемой отрасли стала внедряться в контексты уже существовавших ранее во многих регионах собственных систем оценки качества образования, что тоже в определенной степени способствовало возникновению наблюдаемого разнообразия. Однако можно надеяться, что результаты оценки по итогам 2015 года станут более единообразными и последовательными.

Важен и еще один момент. И организации-операторы, и общественные советы слабо прорабатывают предложения по улучшению качества образовательной деятельности. Даже если эти предложения имеются, они остаются недостаточно конкретными.

Также следует обратить внимание на необходимость облегчения навигации и поиска информации на сайтах региональных органов управления образованием. Например, нередко сведения о результатах оценки размещаются не отдельным блоком, а в протоколах общественного совета. Находить нужную информацию (если она есть) на самом деле бывает очень непросто.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья 95.2 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании).

*(2) Материал продолжает цикл статей, посвященных независимой оценке качества услуг в различных отраслях социальной сферы. Статьи, в которых рассмотрены отрасли здравоохранения и социального обслуживания, опубликованы в октябрьском и ноябрьском номерах журнала.

*(3) Показатели, характеризующие общие критерии оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утв. Приказом Минобрнауки РФ от 05.12.2014 N 1547.

*(4) Методические рекомендации по НОКО, направленные Письмом Минобрнауки РФ от 03.04.2015 N АП-512/02.

*(5) Часть 9 ст. 95.2 Закона об образовании.

*(6) Статья 8 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях".

*(7) В то время как, например, в отрасли здравоохранения независимая оценка проводится только в отношении медицинских организаций, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (п. 1 ч. 9 ст. 79.1 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

*(8) По данным сайта rusprofile.ru.