Является ли деятельность физических лиц объектом прокурорского надзора? (Т.В. Занин, журнал "Законность", N 9, сентябрь 2015 г.)

Является ли деятельность физических лиц объектом прокурорского надзора?

Т.В. Занин,

прокурор Калачёвского района Волгоградской области

Журнал "Законность", N 9, сентябрь 2015 г.

Формулируя положения ст. 1 Закона о прокуратуре (далее - Закон), законодатель ограничился перечислением объектов прокурорского надзора (органы исполнительной власти федерального и регионального уровня, органы местного самоуправления и др.). Отдельно физические лица в этой статье не названы, из чего первоначально можно сделать вывод о том, что прокурорский надзор на них не распространяется.

Подобное перечисление создаёт определённые трудности. К примеру, лишь после продолжительных споров в качестве объекта прокурорского надзора в Законе прямо закреплён Следственный комитет РФ*(1).

Для реализации целей деятельности прокуратуры в РФ - обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства законодатель предоставил прокуратуре полномочия, которые носят исчерпывающий характер. Так, прокурорский работник наделён правом вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений закона. Законодатель не указал, каких нарушений - совершённых иными лицами либо самими опрашиваемыми (п. 1 ст. 22 Закона). При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передаёт сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. И если при осуществлении надзора за исполнением законов прямо предусмотрено, что прокурор возбуждает административное дело при выявлении нарушений со стороны должностного лица (почему-то законодатель не упомянул и юридические лица), то при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина такого ограничения нет (п. 3 ст. 27 Закона).

Реализация прокурором полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях и проведению административного расследования (некоторые авторы предлагают выделять отдельно функцию административного преследования*(2)) осуществляется в соответствии с КоАП РФ и другими федеральными законами.

Так, в ст. 28.4 КоАП содержится перечень статей, по которым дела может возбуждать только прокурор, и есть оговорка о том, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом либо законом субъекта РФ.

Если обратиться к перечню статей, возбуждение дел по которым возможно только прокурором, то законодатель прямо наделил прокурора правом возбуждения административного дела в отношении физического лица (ст. 5.61 КоАП - оскорбление). Диспозиция названной нормы позволяет сделать вывод, что потерпевшим по ней, как и правонарушителем (за исключением ч. 3), может быть физическое лицо.

Закрепив возможность принятия мер реагирования в отношении физических лиц, законодатель тем самым предоставил прокурору полномочия по осуществлению надзора за ними, поскольку выявлению этого нарушения должна предшествовать прокурорская проверка с реализацией права на получение объяснений от гражданина.

Примечательно, что реализовать право на возбуждение любого административного дела прокурором (и в отношении физического лица тоже) возможно лишь при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, т.е. надзора, предусмотренного гл. 1 разд. Ill Закона, содержащего ст. 25, которая буквально запрещает возбуждение дел в отношении иных лиц, чем должностные.

Однако, несмотря на некоторые технические неувязки в формулировках правовых норм, можно ли утверждать, что осуществление надзора в отношении физических лиц возможно лишь только в рамках надзора за соблюдением законов?

Пунктом 4 ст. 27 Закона предусмотрено, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

Опять же, эта норма не содержит указания на то, что ответчиком должно выступать юридическое либо должностное лицо.

В ст. 45 ГПК это правомочие расширено. Прокурор вправе обратиться в суд с иском не только в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан и неопределённого круга лиц, но и интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Яркий пример - предъявление прокурором в суд заявлений о лишении физического лица различных разрешений (на управление транспортным средством, владение оружием).

Ведь если физическое лицо, к примеру, страдающее психическим заболеванием, наркоманией, имеет законный доступ к источнику повышенной опасности, коим является транспортное средство, помимо сопутствующих этому обстоятельств, подлежащих выявлению (законность действий должностных лиц, участвовавших при предоставлении больному подобных разрешений), требуется незамедлительное принятие мер по пресечению подобных случаев. И эти меры может принять прокурор, поскольку юридически он никак не связан с предоставлением подобных прав гражданам.

Как и в случае с возбуждением дела по ст. 5.61 КоАП, прокурор должен провести проверку - установить, когда физическое лицо получило подобное право, имеется (имелось) ли у него заболевание, препятствующее реализации права, получить объяснения и т.п., т.е. осуществить надзорные мероприятия, в том числе в отношении физического лица.

Следовательно, в этом случае прокурор обязан осуществлять надзор за физическими лицами.

Любое направление прокурорского надзора имеет законодательные рамки и ограничения, закреплённые в федеральных законах.

Среди них - недопустимость подмены полномочий иных государственных органов (п. 2 ст. 22, п. 2 ст. 26 Закона) и проведение проверок на основании информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (п. 2 ст. 22 Закона).

Говоря о возможности осуществления надзора за деятельностью физических лиц, приведём следующий пример.

В прокуратуру района от мирового судьи поступило заявление о привлечении Б. к административной ответственности по ст. 17.9 КоАП (заведомо ложные показания при производстве по делу об административном правонарушении).

Из представленных материалов следовало, что в рамках рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренном гл. 12 КоАП, допрошенная в качестве свидетеля неработающая Б., вопреки данной перед допросом подписке, сообщила суду заведомо ложные сведения, чтобы помочь виновному лицу избежать ответственности за совершённое правонарушение.

Вынося постановление по делу, суд дал оценку всем доказательствам и пришёл к выводу о возможной заведомой недостоверности показаний Б. Постановление суда вступило в законную силу.

В ст. 28.4 КоАП статья 17.9 КоАП не указана, т.е. возбуждение дел по ней не отнесено к исключительной компетенции прокурора.

Согласно пп. 1, 77 ч. 2 ст. 28.3 КоАП полномочиями по возбуждению дел по указанной статье наделены должностные лица органов внутренних дел (полиции), должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Таким образом, исходя из названных требований, прокурор не наделён полномочиями по возбуждению дел по ст. 17.9 КоАП.

Однако в ч. 3 ст. 28.3 КоАП есть оговорка о том, что протоколы (и постановления) об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.9 КоАП, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.

Обращает на себя внимание указание в этой норме не только на ст. 17.9 КоАП, но и на ст. 17.7 КоАП - невыполнение законных требований, в том числе прокурора. Как и в случае со ст. 17.9, возбуждение дел по статье 17.7 КоАП не относится к исключительной компетенции прокурора.

Кроме того, установлено, что Б. нарушено требование ч. 2 ст. 25.6 КоАП давать правдивые показания.

С учётом изложенного, поскольку в адрес прокурора поступила информация о нарушениях закона, в целях недопущения волокиты и истечения срока давности привлечения к административной ответственности, по результатам проведённой в отношении физического лица проверки прокурор возбудил дело об административном правонарушении по ст. 17.9 КоАП, которое направлено на рассмотрение мировому судье.

По результатам его рассмотрения виновное лицо привлечено к административной ответственности с назначением административного наказания. Постановление суда не обжаловалось и вступило в законную силу.

В ст. 1 Закона указана и функция осуществления уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ.

В п. 2 ст. 27 Закона закреплено, что при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

Это полномочие реализуется, согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, путём вынесения по результатам проведённой проверки постановления о направлении материалов в орган предварительного расследования для осуществления уголовного преследования.

Указанные нормы не содержат никаких ограничений по вынесению таких постановлений в отношении физических лиц, чему предшествует прокурорская проверка в отношении последних.

Подводя итоги сказанному, можно сделать следующие выводы.

В целях устранения правовых пробелов необходимо исключить из ст. 1 Закона указания на объекты надзора, ограничившись лишь перечислением видов прокурорского надзора.

Действующее федеральное законодательство не содержит запрета на осуществление органами прокуратуры надзора за деятельностью физических лиц. Этот надзор осуществляется в рамках и с ограничениями, установленными для каждого вида прокурорского надзора.

Некоторые меры прокурорского реагирования, такие как принесение протеста, внесение представления, требования и объявление предостережения, в силу прямого законодательного запрета не могут применяться в отношении физических лиц.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. N 427-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации".

*(2) См.: Гальченко А. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях. - Законность, 2014, N 2.