Признание права на забастовку на уровне Международной организации труда: важно ли это для России и других стран? (Н.Л. Лютов, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 9, сентябрь 2015 г.)

Признание права на забастовку на уровне Международной организации труда: важно ли это для России и других стран?*(1)

Н.Л. Лютов,

доктор юридических наук, доцент,

заведующий кафедрой трудового права и права социального обеспечения

Московского государственного юридического университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 9, сентябрь 2015 г.

Спор о признании права на забастовку в МОТ

Почти во всем мире в настоящее время право на забастовку признается в качестве одного из фундаментальных прав человека*(2) и закреплено в конституциях либо законах подавляющего большинства стран мира. Ряд международных договоров прямо предусматривает право на забастовку. Прямое указание на это право можно найти в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., где в п. 1 ст. 8 закрепляется "d) право на забастовки при условии его осуществления в соответствии с законами каждой страны"*(3), а также в п. 4 ст. 6 Европейской социальной хартии*(4).

В рамках Международной организации труда (далее - МОТ) принцип свободы объединения и признания права на ведение коллективных переговоров считается первым из четырех основополагающих принципов и прав в сфере труда*(5). Однако в фундаментальных Конвенциях МОТ, посвященных свободе объединения и ведению коллективных переговоров 1948 и 1949 г. (N 87 и N 98)*(6), право на забастовку напрямую не закреплено. При обсуждении вопроса о принятии соответствующих конвенций МОТ представители работников предлагали включить в текст конвенций право на забастовку в качестве неотъемлемой части права на свободу объединения. Представители работодателей, не возражая против этого, настаивали на том, что "зеркальным" правом работодателя в данном случае выступает право на локаут, то есть приостановку трудовых договоров с работниками в связи с возникшим спором*(7). Представители работников категорически не соглашались с таким подходом, и поскольку ни одна из сторон не отрицала того, что забастовка включается в состав свободы объединения, было принято решение не оговаривать этот вопрос прямо в тексте международных договоров.

В течение следующих более чем 60 лет, вплоть до 2012 г., контрольные органы МОТ, прежде всего трехсторонний Комитет по свободе объединения (далее - КСО), исходили именно из этого подхода. Более того, в годы холодной войны представители работодателей в рамках работы контрольных органов МОТ выступали с критикой в отношении социалистических стран в связи с отсутствием закрепления в их законодательстве права на забастовку, что противоречило, по их мнению на тот момент, принципу свободы объединения. Каждый год высший контрольный орган МОТ - Комитет МОТ по применению стандартов (далее - Комитет Конференции) рассматривал около 25 наиболее важных жалоб в отношении государств - участников МОТ, причем существенная доля этих жалоб была связана именно с проблемами в области права на забастовку.

Ситуация кардинальным образом изменилась на Международной конференции труда 2012 г., когда представители работодателей в рамках Комитета Конференции выступили с неожиданным заявлением о том, что поскольку право на забастовку прямо не закреплено в конвенциях МОТ, контрольные органы этой организации не имеют юридических полномочий рассматривать жалобы, связанные с правом на забастовку*(8). Этот демарш вызвал бурные протесты и возмущение не только представителей профсоюзов, но авторитетных специалистов в области трудового права*(9).

Тезис группы работодателей заключается в том, что толковать конвенции МОТ, согласно ст. 37 ее Устава, уполномочен только Международный Суд ООН, а не контрольные органы МОТ. Если буквально воспринимать этот тезис, то можно прийти к абсурдному выводу о том, что контрольные органы МОТ должны осуществлять надзор за соблюдением международных трудовых стандартов, воздерживаясь от их толкования.

В настоящее время спор представителей работников и работодателей в МОТ по поводу права на забастовку не разрешен, а деятельность важнейшего контрольного органа МОТ - Комитета Конференции оказалась серьезно затруднена*(10).

Российское законодательство и практика

В связи со сложившейся ситуацией возникает вопрос: имеют ли какое-то значение эти дискуссии в рамках МОТ для российского законодательства и правоприменительной практики? Ведь право на забастовку в любом случае закреплено и в Конституции России, и в ТК РФ.

Представляется очевидным, что простое закрепление субъективного права в законодательстве недостаточно для его реализации. Российская официальная статистика проведения забастовок в России насчитывает лишь единичные их случаи*(11), в то время как социологи фиксируют десятки нелегальных акций протеста ежемесячно*(12). Это свидетельствует о том, что законодательный механизм реализации данного права явно налагает избыточные ограничения в отношении возможности проведения забастовок.

В связи с этим крайне важно, что контрольные органы МОТ в ходе толкования конвенций о свободе объединения не просто пришли к выводу о наличии права на забастовку в качестве неотъемлемого элемента права на ведение коллективных переговоров, но и выработали целый ряд принципов и требований в отношении регламентации права на забастовку на национальном уровне. И существенной части этих принципов и требований российское законодательство не соответствует.

Основной орган МОТ, отвечающий за толкование международных трудовых стандартов в области свободы ассоциации, - это КСО. В ходе многолетней практики рассмотрения жалоб в области свободы объединения КСО выработал*(13) детальный перечень критериев, которым должны отвечать национальное законодательство и практика, чтобы соответствовать международным трудовым стандартам в области свободы объединения.

Далее приводятся примеры лишь некоторых основных несоответствий внутреннего российского законодательства пониманию свободы объединения с точки зрения КСО*(14).

Уровень ведения коллективных переговоров. Российский профессиональный союз моряков в жалобе на российское Правительство, адресованной МОТ*(15), помимо прочего, указывал, что российское законодательство необоснованно не предусматривает такого уровня ведения коллективных переговоров, как уровень профессии. Действительно, в исчерпывающем перечне уровней социального партнерства, содержащемся в ст. 26 ТК РФ, такого уровня нет, а среди видов социально-партнерских соглашений, перечисленных в ст. 45 ТК РФ, уровень профессии не указывается. Профсоюзы, которые объединяют работников отдельной профессии (например, моряков, пилотов, авиадиспетчеров - независимо от того, в какой организации они работают), оказываются фактически не в состоянии вести коллективные переговоры с работодателями, поскольку это противоречит структуре социального партнерства, заложенной в ТК РФ. КСО рекомендовал устранить этот пробел российского законодательства, дополнив ст. 45 ТК РФ*(16).

Цели забастовочных действий. КСО также отмечает*(17), что профессиональные и экономические интересы, которые работники защищают посредством права на забастовку, касаются не только улучшения условий труда или удовлетворения требований профессионального характера, но также и поисков решения вопросов и проблем, возникающих на предприятии и непосредственно затрагивающих интересы работников. Это означает, что, например, такой вопрос, как сокращение численности или штата работников должен, с точки зрения МОТ, быть не просто предметом уведомления представительного органа работников, как это предусмотрено ст. 82 ТК РФ, но по этому поводу должна иметься возможность ведения переговоров между представителями работников и работодателем. В случае если эти переговоры не приведут к желаемому для работников результату, последние должны обладать правом оказывать давление на работодателя с помощью забастовок и иных промышленных акций. В ТК РФ забастовка может осуществляться исключительно для разрешения коллективного трудового спора, который, в свою очередь, может возникать по поводу "установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов"*(18). Таким образом, работники лишаются возможности бастовать в знак протеста против любых планируемых действий работодателя, даже если они непосредственно затрагивают их социально-экономические интересы, что противоречит толкованию Конвенций N 87 и N 98. В одном из дел КСО прямо указывает, что право на забастовку не должно ограничиваться предметом трудовых споров, которые могут быть урегулированы путем подписания коллективного договора*(19).

Предъявление требований профсоюзами. КСО исходит из того, что профсоюзы должны иметь право свободно определять порядок предъявления требований к работодателю, и законодательство не должно препятствовать деятельности профсоюза, обязывая его созывать общее собрание каждый раз, когда выдвигаются требования к работодателю*(20). В связи с этим КСО попросил дать Правительство РФ разъяснения по поводу применения ст. 399 ТК РФ, касающейся предъявления работниками требований по разрешению коллективного трудового спора. Поскольку российское законодательство как раз обязывает предъявлять требования исключительно на общем собрании или конференции работников, вне зависимости от факта наличия профсоюзного представителя, КСО не получил ответа на свой запрос. Даже если забастовка объявляется профсоюзом или объединением профсоюзов на уровне выше уровня единичного работодателя, решение о ее проведении принимается на собрании или конференции работников каждого работодателя данной отрасли или территории*(21).

Субъекты права на забастовку и ситуации, в которых допустимо ограничение права на забастовку. Согласно позиции КСО, право на забастовку может быть ограничено только в следующих случаях: 1) на государственной службе лишь для тех чиновников, которые исполняют свои функции от имени государства; 2) в жизненно важных службах в точном смысле этого термина, то есть службах, прерывание деятельности которых может поставить под угрозу жизнь, безопасность или здоровье части или всего населения; 3) в обстановке острого национального кризиса*(22). Статья 9 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе"*(23) предусматривает разделение должностей гражданской службы на четыре категории. Далеко не всех из них можно отнести к "чиновникам, исполняющим свои функции от имени государства". Тем не менее в законе указывается на запрет "прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора"*(24), вне зависимости от конкретной категории государственной гражданской службы, что явно противоречит толкованию свободы объединения в понимании МОТ. В этом отношении Конфедерация труда России обращалась с жалобой в КСО, в результате которой КСО просил Правительство РФ изменить соответствующие положения российского законодательства*(25). Аналогичная ситуация была и в отношении работников железнодорожного транспорта. В соответствии с п. 2 ст. 26 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"*(26), забастовки работников "железнодорожного транспорта общего пользования, деятельность которых связана с движением поездов, маневровой работой, а также с обслуживанием пассажиров, грузоотправителей (отправителей) и грузополучателей (получателей) на железнодорожном транспорте общего пользования и перечень профессий которых определяется федеральным законом" незаконны. Представить себе каких бы то ни было работников железнодорожного транспорта, которые бы не были прямо или косвенно связаны с движением и обслуживанием пассажирских и грузовых поездов, очень сложно. В связи с этим КСО указал, что железнодорожный транспорт не относится к жизненно важным службам в строгом значении этого термина, и обратился к Правительству РФ с просьбой внести изменения в законодательство*(27).

Минимум необходимых работ (услуг). В соответствии с ч. 6 и 7 ст. 412 ТК РФ, в случае разногласий между сторонами коллективного трудового спора по поводу минимума необходимых работ (услуг), выполняемых в ходе забастовки, этот минимум устанавливается органом исполнительной власти субъекта РФ. КСО исходит из того, что любое разногласие по поводу минимума необходимых услуг должно разрешаться через независимый орган, пользующийся доверием всех сторон спора, а не административным органом. В связи с этим КСО также обратился с просьбой*(28) к Правительству РФ внести соответствующие поправки в законодательство.

Заключение

Как видно из приведенных примеров, российское законодательство в части права на забастовку соответствует далеко не всем требованиям МОТ в области свободы объединения. И выше были рассмотрены отнюдь не все несоответствия. Среди оставшихся вне рамок статьи вопросов есть проблемы, связанные с наймом замещающих работников для замены бастующих, возможность проведения забастовок с целью признания профсоюзов, забастовок солидарности, возможности предъявления бастующими требований в отношении социально-экономической политики властей и др. В результате подавляющее большинство конфликтных ситуаций, возникающих между работниками (профсоюзами) и работодателями, разрешается вне правовой сферы. В связи с этим неудивителен разрыв между официальной статистикой проведения забастовок и реальной практикой, упоминавшийся выше.

Россия в данном отношении представляет собой лишь иллюстрацию общей проблемы. Не только для России, но и для всех остальных государств - участников МОТ критически важно, чтобы неопределенность в отношении права на забастовку на уровне МОТ была преодолена.

Поскольку, как говорилось выше, обязательное для применения толкование актов МОТ может осуществлять только Международный суд ООН, социальным партнерам необходимо добиваться помощи правительств стран - участниц МОТ с тем, чтобы соответствующее заявление было принято и рассмотрено Международным судом.

Пока процедура признания права на забастовку в качестве составной части свободы объединения не реализована в рамках Международного суда, представляется, что социальным партнерам в рамках МОТ следует исходить из того, что право на забастовку в рамках МОТ уже сформировалось и закрепилось в качестве международного обычая. Сами государства - члены МОТ в течение многолетней повторяющейся практики обсуждения с ними выполнения требований МОТ в отношении права на забастовку не подвергали сомнению наличие этого права. Таким образом, они демонстрировали наличие opinio juris - мнения об обязательности для себя соответствующих решений, выступающего условием для существования международного обычая. Следовательно, в данном случае имеет место "международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы", упомянутый в ст. 38 Статута Международного суда среди источников права, подлежащих применению Судом. Такой подход разделяется не только профсоюзами, но и достаточно авторитетными учеными - специалистами в области международного и сравнительного трудового права*(29).

Библиография

1. Бизюков П. Трудовые протесты в России в 2008-2011 г.: аналитический отчет. М., 2012. URL: http://www.trudprava.ru/index.php?id=22.

2. Герасимова Е. Ответственность за участие в забастовке // Правозащитник. 1999. N 3. URL: http://www.hro.org/editions/hrdef/399/0306.htm.

3. Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право. М.: Дело, 1999. 726 с.

4. Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль: ЯрГУ, 2001. 416 с.

5. Лютов Н.Л. Коллективные трудовые споры: сравнительно-правовой анализ. М.: ТК Велби: Проспект, 2007. 256 с.

6. Лютов Н.Л., Герасимова Е.С. Международные трудовые стандарты и российское трудовое законодательство. 2-е изд. М.: Центр соц.-труд. прав, 2015. 190 с.

7. Томашевский К.Л. Кризис контрольного механизма за соблюдением международных стандартов труда // Трудовое и социальное право. 2012. N 3. С. 37-39.

8. Ben-Israel R. International Labour Standards: The Case of Freedom to Strike. Deventer, 1988. 134 p.

9. Ben-Israel R. Strikes and Lock-outs in Industrialized Market Economies. Deventer; Boston, 1994. 234 p.

10. Compa L., Ewing K., Hendy J., Lorcher K., Novitz T, Swepston L., Vogt J. The Right to Strike And the ILO: the Legal Foundations. March 2014. URL: http://www.ituc-csi.org/the-right-to-strike-and-the-ilo?lang=en.

11. Ewing K.D. Myth and Reality of the Right to Strike as a 'Fundamental Labour Right' // The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations 29. 2013. N 2. P. 145-166.

12. Hepple B. Laws Against Strikes. London, 1972. 247 p.

13. ILO. Freedom of Association Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. Fifth (revised) edition, Geneva, 2006. 276 p.

14. La Hovary C. Showdown at the ILO? A Historical Perspective on the Employers' Group's 2012 Challenge to the Right to Strike // Industrial Law Journal 42. 2013. N 4. P. 338-368.

15. Novitz T International and European Protection of the Right to Strike. Oxford: Oxford University Press, 2003. 421 p.

16. Swepston L. Crisis in the ILO Supervisory System: Dispute over the Right to Strike // The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations 29. 2013. N 2. P. 199-218.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта N 15-03-00628.

*(2) См. об этом: Ben-Israel R. International Labour Standards: The Case of Freedom to Strike: Deventer, 1988. P. 4; Idem. Strikes and Lock-outs in Industrialized Market Economies. Deventer; Boston, 1994; Hepple B. Laws Against Strikes. Fabian Research Series. London, 1972; Novitz T. International and European Protection of the Right to Strike. Oxford: Oxford University Press, 2003. P. 3, 41-47 и др.

*(3) Международный пакт 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXII. М., 1976. С. 3-26, 44-58.

*(4) Бюллетень международных договоров. 2010. N 4. С. 17-67.

*(5) Согласно Декларации МОТ 1998 г. об основополагающих принципах и правах в сфере труда, к таковым относятся: a) свобода объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров; b) упразднение всех форм принудительного или обязательного труда; c) действенное запрещение детского труда и d) недопущение дискриминации в области труда и занятий.

*(6) Конвенция 1948 г. относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию (N 87) и Конвенция 1949 г. относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных договоров (N 98).

*(7) См. об этом: Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право. М.: Дело, 1999. С. 262; Герасимова Е. Ответственность за участие в забастовке // Правозащитник. 1999. N 3. URL: http://www.hro.org/editions/hrdef/399/0306. htm; Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально обеспечительных и семейных отношений. Ярославль: ЯрГУУ 2001. С. 235; Лютов Н.Л. Коллективные трудовые споры: сравнительно-правовой анализ. М.: ТК Велби: Проспект, 2007. С. 243.

*(8) ILO. International Labour Conference. 101st Session. June 2012. Record of Proceedings. Geneva: ILO, 2012. См. об этом также: Томашевский К.Л. Кризис контрольного механизма за соблюдением международных стандартов труда // Трудовое и социальное право. 2012. N 3. С. 37-39.

*(9) См.: Ewing K.D. Myth and Reality of the Right to Strike as a 'Fundamental Labour Right' // The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations 29. 2013. N 2. P. 145-166; Swepston L. Crisis in the ILO Supervisory System: Dispute over the Right to Strike // Ibid. P. 199-218; La Hovary C. Showdown at the ILO? A Historical Perspective on the Employers' Group's 2012 Challenge to the Right to Strike // Industrial Law Journal 42. 2013. N 4. P. 338-368.

*(10) См. об этом: International Labour Conference. 103d Session, Geneva, 2014. Committee on the Application of Standards at the Conference. Extracts from the Record of Proceedings. Geneva: International Labour Office. 2014. P. 16-17. URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/pu blication/wcms_320613.pdf.

*(11) См.: Российский статистический ежегодник, 2009. Разд. 5: Труд, методологические указания. М., 2009. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b09_13/IssWWW.exe/Stg/html1/05-26.htm. В 2012 г. в России было всего 6 официальных забастовок, в которых участвовало 503 человека. (См.: данные Росстата "Занятость и безработица" за 2012 г. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b12_01/IssWWW.exe/Stg/d12/3-2.htm). И этот результат - "резкий" рост по сравнению с 2011 и 2010 г., в которые прошло 1 и 0 забастовок соответственно.

*(12) См.: Бизюков П. Трудовые протесты в России в 2008-2011 г.: аналитический отчет. М., 2012. URL: http://trudprava.ru/index.php?id=2112.

*(13) ILO. Freedom of Association Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. 5th (revised) ed. Geneva, 2006. P. 109-136.

*(14) За рамки данной статьи выносятся несоответствия российского законодательства международным трудовым стандартам в области права на забастовку, выявленные другими контрольными органами международных организаций, в частности Европейским комитетом по социальным правам (в отношении п. 4 ст. 6 Европейской социальной хартии) и Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам ООН в отношении соблюдения Россией п. d ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. См. об этом подробнее: Лютов Н.Л., Герасимова Е.С. Международные трудовые стандарты и российское трудовое законодательство. 2-е изд. М.: Центр социально-трудовых прав, 2015. С. 39-50. URL: http://get.trudprava.ru/books/trudprava.ru/www/books/Int%20labor%20standa rts/.

*(15) Committee on Freedom of Association case N 2216, ILO ref. Nos. GB.288/7 (Part II and GB.289/9 Part I). См. русский перевод данного дела на сайте АНО "Центр социально-трудовых прав". URL: http://trudprava.ru/index.php?id=88.

*(16) См.: § 906 данного дела.

*(17) ILO. Freedom of Association Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. § 526. P. 110.

*(18) Статья 398 ТК РФ.

*(19) ILO. Freedom of Association Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. § 531. P. 111.

*(20) Ibid. § 911.

*(21) Часть 2 ст. 410 ТК РФ.

*(22) ILO. Freedom of Association Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. § 572-594. P. 118-120.

*(23) Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

*(24) Пункт 15 ст. 17 Закона "О государственной гражданской службе".

*(25) МБТ. Административный Совет. 288-я сессия, Женева, ноябрь 2003 г. (Документ МОТ - GB.288/7) 332-й доклад Комитета по свободе объединения по делу 2199, § 992. См.: русский перевод данного дела на сайте АНО "Центр социально-трудовых прав". URL: http://trudprava.ru/index.php?id=87.

*(26) Собрание законодательства РФ. 2003. N 2. Ст. 169.

*(27) Международное бюро труда, Административный Совет. 289-я сессия. Женева, 2004 / Документ МОТ - GB.289/9. 333-й доклад Комитета по свободе объединения по делу 2251, §. 992. См. русский перевод данного дела. URL: http://trudprava.ru/index.php?id=96.

*(28) МБТ. Административный Совет. 288-я сессия, Женева, ноябрь 2003 г. 332-й доклад Комитета по свободе объединения по делу 2199, пар. 991, 995. Документ МОТ - GB.288/7. URL: http://trudprava.ru/index.php?id=87.

*(29) См.: International Trade Union Confederation (ITUC). The Right to Strike And the ILO: the Legal Foundations. March 2014 (Compa L., Ewing K., Hendy J., Lorcher K., Novitz T., Swepston L., Vogt J.). The ITUC site. URL: http://www.ituc-csi.org/the-right-to-strike-and-the-ilo?lang=en.