Законы региональные, а блюстители федеральные (О. Соколова, газета "эж-ЮРИСТ", N 39, октябрь 2015 г.)

Законы региональные, а блюстители федеральные

О. Соколова,

к.ю.н.,

доцент кафедры уголовного права и процесса

Ивановского государственного университета,

г. Иваново

Газета "эж-ЮРИСТ", N 39, октябрь 2015 г.

С июля 2014 года протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами полиции на основе соответствующего соглашения между федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Но до сих пор такие соглашения не заключены. Именно поэтому, например, участковый не может привлечь к ответственности нарушителей общественного порядка.

Коллизия норм

В часть 6 ст. 28.3 КоАП РФ Федеральным законом от 21.07.2014 N 247-ФЗ было внесено дополнение, согласно которому "протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами полиции в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий".

Типовое соглашение было направлено высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации Письмом Правительственной комиссии по профилактике правонарушений от 09.12.2014 N 12/6867. В итоге больше года регионы не могут договориться с МВД об исполнении административных кодексов...

Исследователи обращают внимание не только на проблему, связанную с отсутствием правового механизма предоставления субвенций из регионального на федеральный бюджетный уровень, но и на то, что проекты соглашений предполагают передать полиции полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях в сферах, не относящихся к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности*(1). В связи с этим региональные власти вынуждены пересматривать количество составов правонарушений, по которым сотрудники полиции будут уполномочены составлять протоколы. В свою очередь Министерство финансов РФ предпринимает шаги по выработке механизма перечисления ассигнований.

Но, к сожалению, реализация положений ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ была затруднена в связи с отсутствием на первоначальном этапе правовой основы для принятия и исполнения соответствующих соглашений, а также в связи с отсутствием материальной базы. Дотационные регионы испытывают затруднения в поиске тех средств, которые должны покрывать расходы МВД России, связанные с составлением протоколов о правонарушениях (речь идет о канцтоварах, ГСМ, транспортных средствах, компьютерах и пр.).

Возникает вопрос: могут ли соответствующие соглашения реализоваться исключительно на возмездных условиях?

Статья 26.8 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепляет право исполнительного органа государственной власти субъекта РФ на передачу федеральным органам исполнительной власти части своих полномочий в рамках заключаемого соглашения. Обязательными условиями выступают: 1) предоставление субъектом РФ необходимых материальных и финансовых средств; 2) соответствие соглашения конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.

Обеспечение деятельности сотрудников полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, перечень которых определен региональными властями, не должно ложиться лишь на плечи субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодатель в ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" определил право, а не обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Выявленная коллизия двух норм равных по юридической силе законов - ст. 26.8 Закона N 184-ФЗ и ч. 2 ст. 47 Закона N 3-ФЗ должна разрешаться в пользу последней из указанных. При решении такой коллизии исследователи предлагают использовать правило - "последующий закон отменяет действие предыдущего"*(2).

Определяя основные направления деятельности полиции (ст. 2 Закона N 3-ФЗ), законодатель не суживает их исключительно до предупреждения и пресечения административных правонарушений, определяемых лишь федеральным законодательством. Ведь законодательство об административных правонарушениях состоит не только из КоАП РФ, но и из принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ).

О договорных отношениях говорится лишь применительно к такому направлению деятельности полиции, как охрана имущества и иных объектов (п. 10 ч. 1 ст. 2, ч. 3, 4 ст. 47 Закона N 3-ФЗ).

Принимаемые региональными властями законы об административных правонарушениях связаны с общими положениями административного законодательства: о его принципах, признаках правонарушения, субъектах ответственности и пр. Вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении должен решаться сотрудником полиции, прибывшим на место по заявлению потерпевших. Составляя протокол о правонарушении, должностное лицо органов внутренних дел производит квалификацию содеянного, устанавливает наличие признаков того или иного правонарушения, отграничивает его от смежных деяний, установленных в том числе в КоАП РФ. Применение региональных законов невозможно без общих положений, определяемых законодательством федеральным.

Представляется, что действующее законодательство не дает однозначного ответа о необходимости заключения соответствующих соглашений лишь на возмездной основе. Материальные затраты, связанные с применением административного законодательства, то есть вопроса, находящегося в сов-местном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возложены на обе стороны. Необходимо учитывать то обстоятельство, что органы исполнительной власти субъектов РФ несут расходы по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей (ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"), административных комиссий в части привлечения к административной ответственности лиц, виновных в перечисленных выше правонарушениях (нарушениях покоя и тишины граждан, семейно-бытовом дебоширстве и пр.).

Предложения по изменению законодательства

Требование МВД России о заключении соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ по реализации возложенных на сотрудников полиции полномочий в части составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством, исключительно на возмездной основе не соответствует положениям ч. 2 ст. 47 Закона N 3-ФЗ. Законодатель закрепляет право, а не обязанность органов государственной власти субъектов РФ осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. В связи с этим представляется целесообразным внести изменения в абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ, изложив его в следующей редакции: "Протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции)".

В качестве альтернативы предлагаемому решению (на наш взгляд, наиболее рациональному) можно указать еще два возможных варианта урегулирования данной проблемы.

Первый вариант. Дополнить КоАП РФ составами правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, ответственность за которые на сегодняшний день устанавливается региональным законодательством.

В августе 2013 года в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен проект закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в целях запрета совершения действий, нарушающих тишину и покой граждан", в котором в качестве одного из предложений фигурировало дополнение главы 20 КоАП РФ ст. 20.31 "Нарушение требований федерального закона к совершению действий, нарушающих тишину и покой граждан". В апреле 2014 года законопроект был отклонен Государственной Думой РФ в первом чтении.

При этом можно учесть, например, список тех правонарушений, который был обозначен Правительственной комиссией по профилактике правонарушений в Письме высшим должностным лицам субъектов РФ от 09.12.2014 N 12/6867 (совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан, в том числе в ночное время; навязчивое обращение к гражданам в целях попрошайничества, гадания и пр.). В данном случае также не потребуется заключения соглашения между МВД России и исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, поскольку так называемые спорные составы правонарушений перейдут из разряда региональных в федеральные.

Совершенствование законодательства на федеральном уровне, отмечается в литературе, должно в наибольшей степени гарантировать выполнение главной задачи государства - охраны прав и законных интересов граждан, в том числе в сфере общественного порядка*(3).

Второй вариант. Пересмотреть содержание типового соглашения и методических рекомендаций по расчету объемов материальных и финансовых средств, необходимых территориальным органам МВД России по реализации полномочий в части составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ:

а) учесть замечания Минфина России относительно приведения п. 2.1.4 и разд. 3 типового соглашения в соответствие со ст. 47 и 48 Закона N 3-ФЗ*(4);

б) определить объем расходов субъектов РФ на материально-финансовое обеспечение деятельности мировых судов, административных комиссий, рассматривающих соответствующую категорию дел об административных правонарушениях;

в) соотнести предполагаемый объем средств, необходимый территориальным органам МВД России для реализации указанных полномочий, с объемом тех сумм, которые на основании ч. 4 ст. 46 БК РФ поступят в региональный бюджет в связи с уплатой денежных штрафов лицами, привлеченными к административной ответственности за правонарушения, установленные законами субъектов РФ. В последнем случае необходимо выяснить, сможет ли исполнительный орган государственной власти субъекта РФ минимизировать свои расходы в этой сфере за счет поступивших штрафов.

К сожалению, последние два пункта достаточно затратные по времени, что не является приемлемым. Необходимо найти такое решение проблемы, которое позволит быстрее осуществлять применение норм об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена законами субъектов Российской Федерации.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Шевцов А.В. Проблемные вопросы передачи МВД России части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях субъектам Российской Федерации // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 20 марта 2015 года. В 3 частях. Часть II. СПб.: Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2015.

*(2) Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды): монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП, Волтерс Клувер, 2010.

*(3) Бредихин И.Д. О специфике законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности за деяния, нарушающие тишину и покой в ночное время // Вестник Воронежского университета. Серия: Право. 2011. N 2.

*(4) Письмо Минфина России от 24.03.2015 N 10-05-05/16110.