Единое понимание (А. Воробьев, газета "Новая адвокатская газета", N 12, июнь 2015 г.)

Единое понимание

А. Воробьев,

аспирант Московского государственного

юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА)

Газета "Новая адвокатская газета", N 12, июнь 2015 г.

Проблемы в правовом регулировании страхования вкладов в России.

Участившиеся за последнее время случаи отзыва лицензий Банка России у банков влекут актуализацию проблем страхования вкладов в России. Теоретической проработки требуют и некоторые дискуссионные вопросы о коллизиях правового регулирования, с которыми на практике могут столкнуться как законодатель, так и правоприменители. В частности, нормы разных и при этом равных по юридической силе Федеральных законов "О банках и банковской деятельности" и "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" противоречат друг другу, в связи с чем существует острая необходимость устранения данного несоответствия.

Коллизия в определении круга участников системы страхования вкладов

Существует коллизия между Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" и Федеральным законом "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

Часть 2 ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" устанавливает, что "участниками системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках являются организация, осуществляющая функции по обязательному страхованию вкладов, и банки, привлекающие средства граждан".

Под организацией, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов, понимается Агентство по страхованию вкладов (далее - АСВ). Таким образом, данный Федеральный закон устанавливает две категории участников системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках - АСВ и банки.

Однако в ст. 4 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" предусмотрено иное.

"Участниками системы страхования вкладов являются:

1) вкладчики, признаваемые для целей настоящего Федерального закона выгодоприобретателями;

2) банки, внесенные в установленном порядке в реестр банков, признаваемые для целей настоящего Федерального закона страхователями;

3) Агентство, признаваемое для целей настоящего Федерального закона страховщиком;

4) Банк России при осуществлении им функций, вытекающих из настоящего Федерального закона".

Следовательно, данный Федеральный закон увеличивает перечень участников системы страхования вкладов физических лиц, пополняя его двумя новыми категориями, которыми являются вкладчики и Банк России. Правовое регулирование норм, изложенных в ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и ст. 4 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", явно не совпадает.

Возникает вопрос: какая из этих двух норм подлежит применению на практике?

Для решения вопросов о приоритете в регулировании тех или иных отношений одних федеральных законов перед другими законодатель в соответствующих случаях предусматривает в тексте федеральных законов отсылки к другим федеральным законам, формулируемые, как правило, при помощи фразы "если иное не предусмотрено законом". Так, в ст. 970 ГК РФ говорится следующее: "Правила, предусмотренные настоящей главой, применяются к отношениям по. страхованию банковских вкладов. постольку, поскольку законами об этих видах страхования не установлено иное".

В данном случае ГК РФ предусматривает приоритет норм Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" перед нормами ГК РФ, которые регулируют отношения по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках Российской Федерации в той части, в которой не противоречат нормам Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Это называется приоритетом специальной нормы перед общей.

В ч. 3 ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" говорится: "Порядок создания, формирования и использования средств системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках определяется федеральным законом".

Эта отсылка не предусматривает приоритета Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Она указывает, что данный предмет в указанной части подлежит регулированию другого Федерального закона. О приоритете одного Федерального закона перед другим речи не ведется.

Таким образом, имеет место коллизия в регулировании вопроса о составе участников системы страхования вкладов. Оба федеральных закона обладают равной юридической силой, при этом в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" не указано на специальный характер норм Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

Теория права предусматривает для такого случая разрешение коллизии по принципу приоритета нормы, принятой позднее. Однако норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", была принята в рамках Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 181-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", принятого Государственной Думой 28 ноября 2003 г. и одобренного Советом Федерации 10 декабря 2003 г.

Норма ст. 4 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" существовала в изначальном тексте данного Федерального закона и была также принята Государственной Думой 28 ноября 2003 г. и одобрена Советом Федерации 10 декабря 2003 г.

Таким образом, данные нормы были приняты одновременно, и по такому критерию выявить норму, обладающую приоритетом, также не представляется возможным.

Юридическая практика идет по пути следования норме ст. 4 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", предусматривающей четыре категории участников системы страхования вкладов. Судебная практика также идет по пути признания четырех категорий участников в соответствии с Федеральным законом "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

Так, в судебном решении Таганского районного суда Москвы от 11 февраля 2013 г. по делу N 2-125/2013(2-3439/2012;) суд отмечает: "Отношения по созданию и функционированию системы страхования вкладов, формированию и использованию ее денежного фонда, выплатам возмещения по вкладам при наступлении страховых случаев, а также отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля за функционированием системы страхования вкладов, регулируются Федеральным законом от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

Далее в тексте решения суд ссылается на нормы данного Федерального закона, не упоминая о норме ч. 2 ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

В определении Московского городского суда от 13 июля 2010 г. по делу N 33-20802 также речь не идет о ч. 2 ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Таким образом, в процессе правоприменения данная коллизия реальных проблем не создает - правоприменитель не пользуется нормой ч. 2 ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Возможно, такое отношение вызвано соответствующей интерпретацией преамбулы Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", в которой говорится: "настоящий Федеральный закон устанавливает правовые, финансовые и организационные основы функционирования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации."

Однако в ч. 5 ст. 1 данного Федерального закона говорится: "отношения, возникающие в связи с созданием и функционированием системы страхования вкладов, регулируются настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами." Это опять же свидетельствует о том, что нормы данного Федерального закона не имеют преимущества, исходящего из принципа приоритета специальной нормы права над общей, перед ч. 2 ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Несмотря на отсутствие на данный момент реальных проблем, возникающих на практике из-за данной коллизии, проблема остается нерешенной. Нормы разных и при этом равных по юридической силе федеральных законов противоречат друг другу. Существует необходимость устранения данного несоответствия правовых норм, регулирующих этот вопрос. Последующее развитие правового регулирования этих отношений может вызвать усугубление данного несоответствия, что в конечном счете приведет к проблемам для правоприменительной практики. Так как нормой Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" руководствуются на практике, предполагается предпочтительным внесение соответствующих изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности".

Пути решения

В данной ситуации возможно внести изменения, предусматривающие также четыре категории участников системы страхования вкладов, и, по сути, ввести формулировку, дублирующую текст ст. 4 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

Другим вариантом является формулирование в тексте Федерального закона "О банках и банковской деятельности" нормы, предусматривающей специальный характер норм Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и их приоритет в рамках регулирования соответствующего предмета перед нормами Федерального закона "О банках и банковской деятельности" по формуле, представленной в ст. 970 ГК РФ. Например, можно дополнить ч. 2 ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" следующим предложением: "Правила, предусмотренные настоящей статьей, применяются к отношениям по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках Российской Федерации постольку, поскольку федеральным законом об этом виде страхования не установлено иное".

Третьим вариантом является признание ч. 2 ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" утратившей силу.

Правовая дискуссия о возмещении по вкладам

Внимания заслуживает и вопрос о размере возмещения по вкладам. Часть 2 ст. 11 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" предусматривает, что возмещение по вкладам в банке, в отношении которого наступил страховой случай, выплачивается вкладчику в размере 100% суммы вкладов в банке, но не более 1 400 000 рублей. В ч. 3 ст. 11 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" говорится, что если вкладчик имеет несколько вкладов в одном банке, суммарный размер обязательств которого по этим вкладам перед вкладчиком превышает 1 400 000 рублей, возмещение выплачивается по каждому из вкладов пропорционально их размерам.

Существует позиция, предполагающая, что указанные нормы ущемляют законные интересы вкладчиков с несколькими вкладами в одном банке. Это объясняется тем, что основанием возникновения соответствующих правоотношений по страхованию банковских вкладов является договор банковского вклада или договор банковского счета, а предметом - банковский вклад. Следовательно, если у вкладчика в одном банке несколько договоров (соответственно, несколько вкладов), по поводу каждого из них возникает самостоятельное правоотношение. По этой причине нормы о размере возмещения по вкладам, исходя из суммы обязательств по вкладам банка, противоречат правовой природе страхования банковских вкладов. Отмечается, что желательно, чтобы соответствующий размер возмещения устанавливался по поводу каждого вклада - в таком случае не будут нарушены права вкладчиков с несколькими вкладами в одном банке*(1).

Однако данную точку зрения нельзя назвать бесспорной. Представляется логичной позиция, предполагающая, что законодатель исходит из модели, в рамках которой рассматриваются не правоотношения между вкладчиком и банком по отдельным договорам, а весь комплекс правоотношений между ними. Данная точка зрения подтверждается ч. 4 ст. 11 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", в которой предусматривается, что если страховой случай наступил в отношении нескольких банков, в которых вкладчик имеет вклады, размер страхового возмещения исчисляется в отношении каждого банка отдельно. Из этого следует, что страхованию подлежат не отдельные имущественные интересы вкладчика по каждому его вкладу в отдельности. Страхуется именно общий имущественный интерес вкладчика по поводу сохранения его денежных средств, размещенных в конкретном банке, - будь то денежные средства, размещенные в банке по одному либо по нескольким договорам. Таким образом, решающее значение при определении предмета имущественного интереса вкладчика будет иметь не количество банковских вкладов как таковых, а именно денежная сумма всех его вкладов в банке.

Если же занять противоположную позицию, то тогда в случае возмещения 100% (но в пределах суммы 1 400 000 рублей) от суммы каждого вклада в отдельности получится, что размер возмещения будет находиться в прямой зависимости именно от количества вкладов физического лица в данном банке. В таком случае имущественные интересы вкладчиков с меньшим количеством вкладов в банке будут защищаться в меньшей степени, чем интересы вкладчиков с большим количеством вкладов, что явно противоречит такой цели Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", как защита прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации.

N.B. Соблюсти баланс интересов

Дмитрий Кравченко, к.ю.н., адвокат, председатель Совета молодых адвокатов АП г. Москвы, член Совета Московского отделения АЮР, эксперт ФПА РФ

Первое предложение А.С. Воробьёва заключается в устранении тем или иным способом формальных противоречий законов "О банках и банковской деятельности" и "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" в части определения состава участников системы страхования вкладов. И хотя данная коллизия не вызывает каких-либо практических проблем, в целом это предложение заслуживает поддержки, поскольку наличие подобных законодательных неточностей не способствует повышению качества законодательства и авторитета законодателя. Освещенные же автором позиции отдельных специалистов относительно необходимости "повкладной" выплаты страхового возмещения являются ярким примером непонимания фундаментальной сущности механизма страхования вкладов и попыток восприятия данного механизма с сугубо частноправовых позиций, регулярно предпринимаемых в России.

Исследователям соответствующей области хорошо известно, что обязательное страхование вкладов создано в существенной части для того, чтобы поддерживать доверие общественности к банковской системе в течение периодов индивидуальных или системных стрессов путем гарантирования сохранности их средств в банках, даже в случае их банкротства, по крайней мере, в установленных пределах, определяемых размером максимальной компенсации*(2). Основной целью страхования вкладов является именно поддержание финансовой стабильности.

Не менее известным является факт создания системами страхования вкладов так называемого "морального вреда" ("moral hazard"), основанного на том, что, зная о страховании депозитов, вкладчики ведут себя менее ответственно, не обращая внимания на надежность банка. Данный "моральный вред", в том числе, снижает мотивацию финансовых организаций работать добросовестно и ограничивать собственные риски, поскольку приток вкладчиков активно увеличивается при повышенном уровне процента и, соответственно, более высоких рисках.

Одним из важнейших инструментов снижения данного "морального вреда", давно выработанным мировым сообществом и содержащимся в "Ключевых принципах для эффективных систем страхования депозитов"*(3), является установление лимита на суммы, подлежащие страховому возмещению (принцип 21). То есть Ключевые принципы устанавливают, что, заботясь об интересах вкладчиков (увеличивая лимиты страхового покрытия), законодатель должен помнить и о защите всей банковской системы и фонда страхования вкладов, соблюдать баланс интересов, устанавливать лимит возмещения по объективным экономическим показателям, что в основном и делается в России*(4).

"Повкладное" страхование технически возможно, хотя, само собой, увеличит страховые взносы. Но оно противоречит указанным принципам, разработанным мировым сообществом, и сущности страхования вкладов. Такое страхование по существу отменяет лимит страхового покрытия и максимизирует указанный "моральный вред".

Поднятый автором вопрос в очередной раз свидетельствует об опасности частноправовой регулятивной монополии, существующей в России во многих сферах. Об этих проблемах уже говорил Ю.К. Толстой*(5).

Так, Е.А. Суханов некоторое время назад квалифицировал государственные корпорации как "юридических козлотуров", появление которых не вызывается никакой практической необходимостью*(6), что и нашло отражение в Концепции развития гражданского законодательства. Цивилистами высказывались суждения о том, что Агентство по страхованию вкладов является обычной страховой компанией, предлагалось акционировать его. Это свидетельствовало о полном непонимании его публичного статуса, целей, задач и фундаментальной роли и об узком, однобоком подходе к решению публично-правовых вопросов с частноправовых позиций. И только усилия одного из основных идеологов системы страхования вкладов, первого генерального директора Агентства, доктора наук А.В. Турбанова, поддерживаемого рядом ученых (П.Д. Баренбоймом, Г.А. Гаджиевым, В.П. Мозолиным и другими), позволили публично-правовому статусу Агентства устоять. Благодаря этому российская система страхования вкладов соответствует лучшим мировым практикам, в том числе в части ограничения "морального вреда" в целях сохранения финансовой стабильности.

Поэтому указание автора на наличие этих дискуссий и выбор им точки зрения, основанной на лучших мировых практиках и выводах профильных специалистов, заслуживает одобрения.

Одновременно необходимо отметить, что законодательство о страховании вкладов содержит в себе множество иных, более теоретически и практически важных на данный момент вопросов. Так, введение страхования депозитов индивидуальных предпринимателей может по-разному оцениваться с точки зрения конституционного принципа равенства, а устанавливаемые дополнительные ставки страховых взносов заслуживают экономико-правового научного осмысления.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Овчинникова Ю.С. Правовые аспекты страхования банковских вкладов // Право и экономика. 2012. N 11. С. 29-30.

*(2) Krimminger M. Deposit Insurance and Bank Insolvency in a Changing World: Synergies and Challenges. Доклад для конференции Международного валютного фонда. 2004. С. 3. // http://goo.gl/VNNncF.

*(3) Приняты Международной ассоциацией страховщиков депозитов (IADI) 29 февраля 2008 г. Русский перевод, подготовленный Агентством по страхованию вкладов, доступен по ссылке: http://goo.gl/j5GwND.

*(4) См.: "На "дикие" банкротства накинута узда" - интервью генерального директора АСВ Александра Турбанова газете "Кубанские новости" // http://goo.gl/GrCLYU.

*(5) Толстой Ю.К. К 80-летию Виктора Павловича Мозолина: штрихи к портрету // Развитие гражданского законодательства на современном этапе. Сборник материалов конференции. М., 2004.

*(6) Суханов Е.А. Гражданское право России - частное право. М.: Статут, 2008. С. 404.