Сравнительный анализ законов об оформлении недвижимости: от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ, от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ и от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ (подготовлен экспертами компании "Гарант")

1.1. Предмет регулирования

Новый закон характеризуется, прежде всего, тем, что комплексно регламентирует отношения по оформлению недвижимости, охватывая сферы и кадастрового учета, и государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Как установлено статьей 1 Закона N 218-ФЗ, он регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением на территории Российской Федерации:

- государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной регистрации,

- государственного кадастрового учета недвижимого имущества, подлежащего такому учету согласно настоящему Федеральному закону, а также

- ведением Единого государственного реестра недвижимости и предоставлением предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

Таким образом, сфера регулирования нового закона расширилась в сравнении с Законом 1997 года за счет включения в нее отношений, связанных с государственным кадастровым учетом недвижимости. В Законе N 218-ФЗ по существу объединены предметы регулирования двух самостоятельных ранее законов (Закон N 122-ФЗ и N 221-ФЗ). Поэтому вполне логично, что новый закон нередко именуется в профессиональной среде "единым" законом.

Однако, обращает на себя внимание тот факт, что формально новый закон не отменяет действия Законов N 122-ФЗ и N 221-ФЗ. Законодатель ограничился лишь общим указанием, в силу которого "законодательные и иные нормативные правовые акты до их приведения в соответствие с настоящим Федеральным законом применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Федеральному закону" (ч. 4 ст. 72 Закона N 218-ФЗ). Причем, первоначально проект закона предусматривал внесение изменений в Закон N 221-ФЗ. В частности, предлагалось ограничить предмет его регулирования отношениями, возникающими в связи с кадастровой деятельностью (смотрите ст. 71 Проекта федерального закона N 597863-6 "О государственной регистрации недвижимости", принятого Государственной думой РФ в первом чтении). В дальнейшем соответствующие положения из текста законопроекта исчезли.

В соответствии с расширением предмета регулирования расширился и круг участников отношений, регламентируемых новым законом. Помимо тех участников, что упоминались Законом 1997 года, в него вошли органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, кадастровые инженеры, нотариусы, судебные приставы-исполнители (ст. 4 Закона N 218-ФЗ).

1.2. Структура и понятийный аппарат

Новый закон существенно отличается от прежнего структурой и объемом, включая 11 глав, которые объединяют 72 статьи (для сравнения - Закон 1997 года разбит на 6 глав, объединяющих 33 статьи).

В едином законе появились как новые по своему наполнению главы (например, глава 4 "Внесение сведений в Единый государственный реестр недвижимости в порядке межведомственного информационного взаимодействия"), так и те, что "выросли" из отдельных статей прежнего закона.

Например, статьей 15 Закона N 122-ФЗ затрагивались отдельные вопросы назначения на должность государственных регистраторов. Между тем, в Законе N 218-ФЗ определению правового статуса государственного регистратора посвящена уже отдельная глава 9 "Государственный регистратор прав", пусть и объединяющая только две статьи.

Надо признать, что структура единого закона и внутренняя структура отдельных его статей выглядят несколько более логичными и последовательными в сравнении с Законом 1997 года. В частности, в Законе N 218-ФЗ появился ряд глав и статей, вполне оправданно консолидирующих нормы, которые в Законе 1997 года были изложены разрозненно.

Существенные изменения коснулись терминов и определений, используемых в новом законе.

Законодатель, к примеру, вовсе отказался от термина "открытость сведений о государственной регистрации прав" (ст. 7 Закона N 122-ФЗ), продекларировав в тоже время доступность сведений ЕГРН в качестве одного из принципов ведения реестра (ч. 1 ст. 7 Закона N 218-ФЗ).

Также в едином законе отсутствуют понятия "регистрационный округ", "условный номер" (как один из прежних идентификаторов, применяемых в реестре) и целый ряд иных терминов, используемых в Законе 1997 года.

Из нового закона исчезли определения таких понятий, как "сервитут" и "ограничение (обременение)", имеющие место в Законе N 122-ФЗ. Такой подход законодателя представляется вполне обоснованным, поскольку соответствующие понятия раскрыты в Гражданском кодексе РФ и иных законодательных актах, а в Законе N 218-ФЗ сами эти термины используются в том же значении.

Некоторые прежние дефиниции уточнены, в том числе и определение такого ключевого для закона понятия как "государственная регистрация прав на недвижимое имущество".

Если оценивать понятийный аппарат Закона N 218-ФЗ в целом, то используемые в нем термины и определения не вызывают каких-либо серьезных нареканий с точки зрения юридической техники, противоречий с другими законами и т.п.

3.1. Основания и заявители

Государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав на недвижимое имущество осуществляются по общему правилу на основании заявления и документов, поступивших в орган регистрации прав в установленном Законом N 218-ФЗ порядке (ст. 14 закона).

Единый закон, как и Закон 1997 года, закрепляет в обобщенном виде документы и обстоятельства, выступающие основаниями кадастрового учета и государственной регистрации прав.

Для удобства сравнения соответствующих перечней обратимся к сводной таблице:

Как видно из приведенной таблицы, единый закон приводит по большей части те же основания для регистрации прав и кадастрового учета, что и Законы N 122-ФЗ и N 221-ФЗ.

Единым законом перечислены конкретные ситуации, когда кадастровый учет и регистрация прав осуществляются одновременно, а когда раздельно.

В соответствии с ч. 3 ст. 14 закона кадастровый учет и регистрация прав осуществляются одновременно в связи с:

1) созданием объекта недвижимости, за исключением случаев, если учет осуществляется на основании разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, представленного в порядке, предусмотренном статьей 19 данного закона;

2) образованием объекта недвижимости, за исключением случая, предусмотренного п. 8 ч. 5 ст. 14 данного закона;

3) прекращением существования объекта недвижимости, права на который зарегистрированы в ЕГРН;

4) образованием или прекращением существования части объекта недвижимости, на которую распространяются ограничения прав и обременения соответствующего объекта недвижимости, подлежащие государственной регистрации.

Согласно ч. 4 ст. 14 закона государственная регистрация прав без одновременного кадастрового учета осуществляется при условии наличия в ЕГРН сведений об объекте недвижимого имущества, право на который регистрируется, в связи с:

1) возникновением права на созданный объект недвижимости в случае, указанном в п. 1 ч. 5 той же статьи;

2) возникновением права на образованный земельный участок в случае, указанном в п. 8 ч. 5 той же статьи;

3) прекращением прав на объект недвижимости (за исключением прекращения прав в случаях, указанных в п. 3 ч. 3 той же статьи);

4) переходом права на объект недвижимости;

5) подтверждением прав на объект недвижимости, возникших до дня вступления в силу Закона 1997 года;

6) подтверждением прав на объект недвижимости, возникших в силу федерального закона;

7) ограничением прав на объект недвижимости и обременением объекта недвижимости, а также прекращением таких ограничения и обременения.

В свою очередь, кадастровый учет без одновременной регистрации прав проводится исключительно в тех случаях, если он осуществляется (ч. 5 ст. 14 закона):

1) в связи с созданием объекта недвижимости на основании разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, которое представлено органом государственной власти, иными лицами в порядке, предусмотренном ст. 19 данного закона;

2) в связи с прекращением существования объекта недвижимости, права на который не зарегистрированы в ЕГРН;

3) в связи с образованием, прекращением существования части объекта недвижимости, на которую распространяются ограничения прав и обременения соответствующего объекта недвижимости, если в соответствии с федеральным законом такие ограничения и обременения не подлежат государственной регистрации в ЕГРН;

4) в отношении всех помещений в здании одновременно с осуществлением государственного кадастрового учета на это здание либо в случае, если право собственности на это здание уже зарегистрировано в ЕГРН;

5) в отношении здания, являющегося многоквартирным домом, и помещений, являющихся общим имуществом в таком доме, одновременно с осуществлением государственного кадастрового учета расположенных в таком доме квартир;

6) в связи с изменением основных характеристик объекта недвижимости;

7) в отношении образуемых при выполнении комплексных кадастровых работ земельных участков, занятых площадями, улицами, проездами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами общего пользования, образование которых предусмотрено утвержденным в установленном законодательством о градостроительной деятельности порядке проектом межевания территории (в том числе в случае признания местоположения границ или частей границ такого земельного участка спорным в установленном федеральным законом порядке) и которые после образования будут относиться к землям общего пользования, территориям общего пользования, а также земельных участков, занятых зданиями, сооружениями, объектами незавершенного строительства;

8) в отношении земельных участков, образуемых на основании решения об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости для государственных или муниципальных нужд;

9) в отношении земельных участков, образуемых из земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с ч. 14 ст. 41 данного закона.

В отличии от Закона 1997 года в едином законе законодатель более детально подошел к определению лиц, которые правомочны выступать заявителями.

Для наглядности приводим следующую сводную таблицу:

Если кадастровый учет и (или) регистрация прав осуществляются по заявлению представителя, ему требуется нотариально удостоверенная доверенность, если иное не установлено федеральным законом (ч. 4 ст. 15 Закона N 218-ФЗ).

3.2. Представление документов

Порядок представления заявления о кадастровом учете и (или) государственной регистрации (с прилагаемыми к заявлению документами) регламентирован статьей 18 Закона N 218-ФЗ.

Определены те же, что и ранее, способы подачи документов:

в форме документов на бумажном носителе:

личное обращение

почтовое отправление

в форме электронных документов и (или) электронных образов документов

отправление в электронной форме

При этом:

- личное обращение может быть реализовано: в регистрирующий орган, к уполномоченному лицу регистрирующего органа при выездном приеме, либо через многофункциональный центр;

- почтовое отправление должно производится с объявленной ценностью при его пересылке, описью вложения и уведомлением о вручении;

- электронные документы (электронные образы документов) должны быть подписаны усиленной квалифицированной электронной подписью, а сама отправка может осуществляться посредством сети "Интернет" через единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) или официальный сайт.

К заявлению, если законом не установлен иной порядок, прилагаются следующие необходимые для кадастрового учета и (или) регистрации прав документы:

1) документ, подтверждающий полномочия представителя заявителя (если с заявлением обращается представитель);

2) документы, являющиеся основанием для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав;

3) иные документы, предусмотренные Законом N 218-ФЗ и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами.

Единый закон упростил требования при подаче заявления представителем юридического лица либо лицом, имеющим право действовать без доверенности от имени юридического лица.

Напомним, что Закон 1997 года требует от указанных лиц предоставлять, за некоторыми исключениями, учредительные документы юридического лица (смотрите абзацы 5 и 6 п. 4 ст. 16). Единый закон подобного требования не содержит. Напротив, согласно ч. 9 ст. 18 закона орган регистрации прав самостоятельно запрашивает такие документы в органе регистрации юридических лиц, а заявитель может их представить по собственной инициативе.

Другая новелла единого закона в том, что им предусмотрен обязательный перевод заявления и всех прилагаемых к нему документов, представленных на бумажном носителе, в форму электронного документа или электронного образа документа.

Бумажные документы с отметкой об их переводе в электронную форму возвращаются заявителю после осуществления государственной регистрации прав и (или) кадастрового учета вместе с иными подлежащими выдаче документами (за исключением документов, подлежащих помещению в реестровое дело, а также документов, оригиналы которых отсутствуют в иных органах власти и архивах).

Подчеркивается, что документы в электронной форме, созданные в таком порядке, заверяются усиленной квалифицированной подписью должностного лица регистрирующего органа и имеют ту же юридическую силу, что и документы на бумаге (ч. 13 ст. 18 Закона N 218-ФЗ).

Особенности оформления и представления документов почтой практически не изменились (им посвящена ч. 12 той же статьи).

Также как и Закон 1997 года, новый закон содержит общее правило, не допускающее истребование у заявителя дополнительных документов, если представленные им документы отвечают всем установленным требованиям. Заявителю не требуется представлять и документ об оплате государственной пошлины (хотя он вправе представить его по собственной инициативе)*(4). Опять же, по собственной инициативе, заявитель вправе подать в регистрирующий орган документы, представляемые в порядке межведомственного информационного взаимодействия (ч.ч. 5-7 ст. 18 Закона N 218-ФЗ).

Заметим, что по сравнению с Законом 1997 года правила уведомления заявителей о приеме их документов непосредственно в тексте нового закона не вполне конкретизированы. Так, заявитель уведомляется о приеме заявления и документов, в том числе с указанием их перечня, даты и времени представления с точностью до минуты:

1) при личном обращении в орган регистрации прав и к уполномоченному лицу органа регистрации прав при выездном приеме - в виде расписки непосредственно при приеме заявления и документов;

2) при личном обращении в многофункциональный центр, а также посредством почтового отправления или электронной форме - в течение рабочего дня, следующего за днем приема органом регистрации прав заявления и документов, в порядке и способами, которые установлены органом нормативно-правового регулирования.

Сокращен максимальный срок передачи многофункциональным центром принятых им заявлений и иных необходимых для государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав документов в орган регистрации прав. Теперь срок не должен превышать 1 рабочий день (ч. 18 ст. 18 Закона N 218-ФЗ). Согласно п. 8 ст. 16 Закона 1997 года такой срок составляет 2 рабочих дня.

Еще одно изменение заключается в том, что единым законом предусмотрено основание для отказа в приеме заявления о кадастровом учете и (или) регистрации прав и прилагаемых к нему документов. Закон 1997 года, как известно, указывает на недопустимость отказа в приеме документов, представленных для государственной регистрации прав (смотрите п. 4 ст. 13 закона).

Согласно же новому закону отказ в приеме заявления и прилагаемых документов не допускается, за исключением случая, когда при личном обращении с документами на бумажном носителе не установлена личность лица, обратившегося за осуществлением кадастрового учета и (или) регистрации прав, в том числе не предъявлен документ, удостоверяющий его личность, или оно отказалось предъявить такой документ - в этой ситуации в приеме заявления и прилагаемых документов должно быть отказано непосредственно в момент их представления (части 14 и 15 ст. 18 Закона N 218-ФЗ).

3.3. Порядок осуществления учета и/или регистрации

Содержание единой учетно-регистрационной процедуры схематично отображено в ст. 29 нового закона, согласно которой государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав включают в себя:

1) прием заявления и прилагаемых к нему документов;

2) возврат прилагаемых к заявлению документов без рассмотрения при наличии оснований, установленных ст. 25 данного закона;

3) проведение правовой экспертизы представленных документов на предмет наличия или отсутствия установленных настоящим законом оснований для приостановления учета и (или) регистрации прав либо для отказа в осуществлении учета и (или) регистрации прав;

4) внесение в ЕГРН установленных данным законом сведений, необходимых для осуществления учета и (или) регистрации прав, либо, при наличии к тому соответствующих оснований, уведомление о приостановлении учета и (или) регистрации прав, либо уведомление об отказе в осуществлении учета и (или) регистрации прав, либо уведомление о прекращении учета и (или) регистрации прав;

5) выдачу документов после осуществления кадастрового учета и (или) регистрации прав, либо после отказа в осуществлении учета и (или) регистрации прав, либо после прекращения учета и (или) регистрации прав.

В том случае, если основания для возврата заявления и прилагаемых документов без рассмотрения отсутствуют, регистрирующий орган осуществляет одно из следующих действий:

1) государственный кадастровый учет и (или) государственную регистрацию прав - в случае отсутствия оснований для отказа в учете и (или) регистрации прав, в том числе после устранения причин, которые препятствовали их осуществлению и наличие которых послужило основанием для приостановления учета и (или) регистрации прав;

2) уведомляет о приостановлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав - при наличии оснований для их приостановления;

3) уведомляет об отказе в государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав - в случае неустранения причин, которые препятствовали осуществлению учета и (или) регистрации прав и наличие которых послужило основанием для их приостановления;

4) уведомляет о прекращении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав - при наличии заявления о их прекращении (ч. 4 ст. 29 Закона N 218-ФЗ).

Документы, подлежащие выдаче после осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, в соответствии с Законом N 218-ФЗ выдаются:

правообладателю - физическому лицу или его представителю (при наличии нотариально удостоверенной доверенности, если иное не установлено федеральным законом);

правообладателю - юридическому лицу, а именно - лицу, имеющему право действовать без доверенности от имени юридического лица, либо представителю организации (при наличии нотариально удостоверенной доверенности, если иное не установлено федеральным законом);

представителю органа государственной власти или органа местного самоуправления (при наличии доверенности, составленной на бланке соответствующего органа власти и заверенной печатью и подписью его руководителя; нотариальное удостоверение такой доверенности не требуется);

если заявителем является нотариус - нотариусу или его уполномоченному в установленном порядке работнику;

если регистрация прав осуществляется по требованию судебного пристава-исполнителя - судебному приставу-исполнителю.

Новый закон, также как и Закон N 122-ФЗ регламентирует возможность выдачи документов после осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав через многофункциональный центр (ч. 18 ст. 29).

Наряду с этим, нормами ч.ч. 19, 20 ст. 29 единого закона предусмотрена новая возможность для заявителей и правообладателей: подлежащие выдаче после осуществления учета и (или) регистрации прав документы (в форме документов на бумажном носителе), а также уведомление об отказе в учете и (или) регистрации прав и подлежащие выдаче подлинники представленных заявителем документов на бумажном носителе (при отказе в учете и/или регистрации) могут быть за плату доставлены регистрирующим органом посредством курьерской доставки - при наличии указания на такой способ доставки в заявлении.

Отдельного внимания заслуживает вопрос об удостоверении осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав.

Статьей 28 Закона N 218-ФЗ предусмотрено, что:

- кадастровый учет и государственная регистрация возникновения или перехода прав на недвижимое имущество удостоверяются выпиской из ЕГРН;

- государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки.

Выписка из ЕГРН, равно как и документ, выражающий содержание сделки, могут иметь электронную форму.

Таким образом, новый закон предусматривает всего два вида удостоверения:

выписка из ЕГРН;

регистрационная надпись на документе, выражающем содержание сделки.

Тем самым, единым законом предусмотрено изменение существующего порядка, которое без преувеличения можно назвать знаковым, а именно - полный отказ от оформления и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав.

3.4. Сроки учета и/или регистрации прав

Сроки осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав установлены Законом N 218-ФЗ (статья 16) в рабочих днях и отсчитываются с даты приема органом регистрации либо многофункциональным центром документов, являющихся основанием, соответственно, для государственного кадастрового учета и/или государственной регистрации.

Соответствующие сроки можно наглядно отобразить в виде следующей таблицы:

Из представленной таблицы видно, во всех случаях, когда документы поступают через многофункциональный центр, срок, отводимый на осуществление регистрации увеличивается на два рабочих дня.

Законом N 218-ФЗ также установлены отдельные сроки государственной регистрации, исчисляемые независимо от адресата представления документов. Речь идет о государственной регистрации:

- найма (и прекращения найма) жилого помещения - не позднее чем через 5 рабочих дней со дня приема заявления и документов, необходимых для государственной регистрации (ч. 8 ст. 51);

- ипотеки земельного участка, здания, сооружения, нежилого помещения, возникающей на основании нотариально удостоверенного договора ипотеки или нотариально удостоверенного договора, влекущего за собой возникновение ипотеки на основании закона, а также ипотеки жилого помещения - не позднее 5 рабочих дней с даты приема необходимых документов (ч. 9 ст. 53);

- передачи права по закладной в случае, если права залогодержателя удостоверяются закладной, - в течение 1 рабочего дня с даты приема документов, необходимых для осуществления такой государственной регистрации (ч. 10 ст. 53).

Таким образом, сроки осуществления государственного кадастрового учета, равно как и сроки государственной регистрации прав на недвижимое имущество, претерпели изменения. Сроки осуществления отдельных процедур сократились.

Напомним, что в соответствии с п. 3 ст. 13 Закона 1997 года общий срок государственной регистрации прав установлен в 10 рабочих дней со дня приема заявления и необходимых документов. В свою очередь, общий срок осуществления государственной регистрации прав, предусмотренный единым законом, составляет 7 рабочих дней - с даты приема документов регистрирующим органом, либо 9 рабочих дней - с даты приема их многофункциональным центром.

Аналогичная ситуация со сроками осуществления государственного кадастрового учета. Общий срок кадастрового учета, установленный ч. 1 ст. 17 Закона N 221-ФЗ, равен 10 рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего заявления, а по единому закону общий срок для осуществления государственного кадастрового учета составляет 5 рабочих дней - с даты приема необходимых документов регистрирующим органом, либо 7 рабочих дней - с даты приема их многофункциональным центром.

Что касается даты государственной регистрации прав, то ею признается дата внесения в ЕГРН записи о соответствующем праве, об ограничении права или обременении объекта недвижимости. Датой государственного кадастрового учета является дата внесения в ЕГРН записи об объекте недвижимости (ч.ч. 2 и 3 ст. 16 Закона N 218-ФЗ).

3.5. Возврат документов без рассмотрения

В отличие от Закона 1997 года единый закон содержит отдельную статью, предусматривающую основания для возврата заявления о кадастровом учете и регистрации прав без рассмотрения (статья 25). Тот факт, что законодатель их консолидировал, несомненно, способствует упрощению восприятия текста закона.

Для удобства сравнения обратимся к следующей таблице:

Таким образом, Закон N 218-ФЗ предусматривает большее число оснований возврата заявления о кадастровом учете или регистрации прав без рассмотрения, а именно - пять вместо двух. При этом четыре из пяти оснований являются новыми.

Срок возврата документов без рассмотрения - в течение 5 рабочих дней со дня их получения регистрирующим органом. Исключение составляют случаи возврата документов по основанию, закрепленному в п. 3 ст. 25 закона (отсутствие информации об уплате госпошлины в ГИС). Возврат документов в этом случае осуществляется в течение 3 рабочих дней по истечении предусмотренного указанным пунктом срока (5 рабочих дней со дня получения заявления и документов регистрирующим органом) (ч. 2 ст. 29 Закона N 218-ФЗ).

Закон также обязал регистрирующий орган уведомлять заявителя о возврате прилагаемых к заявлению документов с указанием причин возврата, а также вернуть документы тем же способом, которым они были представлены (ч. 3 ст. 29 Закона N 218-ФЗ).

3.6. Приостановление, отказ и прекращение процедуры

Единый закон предусматривает широкий перечень оснований, в силу которых осуществление учета и (или) регистрации прав приостанавливается по решению регистратора, а именно - 51 основание (ч. 1 ст. 26 закона). Тем самым, круг их существенно расширен по сравнению с Законами N 122-ФЗ и N 221-ФЗ.

Рассмотрим изменения на примере таблицы:

Что касается как таковой процедуры приостановления кадастрового учета и (или) регистрации прав, то в отличие от порядка, предусмотренного Законом 1997 года, то уведомление о приостановлении процедуры теперь должно направляться заявителю непосредственно в день приостановления (п. 5 ст. 29 Закона N 218-ФЗ).

Существенно изменились и сроки приостановления кадастрового учета и (или) регистрации прав.

Общий срок приостановления регистрации прав по решению регистратора - до устранения причин, послуживших основанием для принятия решения о приостановлении, но не более чем на 3 месяца (ст. 26 единого закона). Данный срок аналогичен тому, что был установлен для приостановления кадастрового учета. Однако срок приостановления регистрации прав увеличился, поскольку согласно п. 2 ст. 19 Закона 1997 года прежний срок составляет не более чем 1 месяц.

Специальные сроки приостановления соответствующей процедуры определены в зависимости от конкретного основания приостановления частями 3-8 ст. 26 единого закона.

Также следует отметить, что в Законе N 218-ФЗ содержится прямое указание на возможность обжалования не только отказа в учете и (или) регистрации прав, что законодательно предусматривалось и ранее, но и приостановления соответствующей процедуры (ч. 12 ст. 29). Напомним, что прежде законодатель предоставлял право обжаловать решение о приостановлении кадастрового учета (ч. 10 ст. 26 Закона N 221-ФЗ), в отношении приостановления регистрационной процедуры подобного правила не предусматривалось.

Приостановление учетно-регистрационной процедуры в заявительном порядке регламентируется в едином законе специальной статьей.

В соответствии с ч. 1 ст. 30 закона кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав могут быть приостановлены не более чем на 6 месяцев однократно на основании заявления лиц, указанных в ст. 15 того же закона (то есть, лиц, правомочных выступать заявителями).

Кардинально изменился подход законодателя к установлению оснований отказа в осуществлении кадастрового учета и (или) регистрации прав.

В осуществлении этих процедур, как предусмотрено ст. 27 Закона N 218-ФЗ, может быть отказано только в тех случаях, когда в течение срока приостановления не устранены причины, препятствующие осуществлению кадастрового учета и (или) регистрации прав, указанные в статье 26 данного закона. Тем самым, новый закон вовсе не содержит "самостоятельных" оснований для отказа.

4.1. Внесение сведений в ЕГРН в порядке межведомственного взаимодействия

Одним из ключевых изменений, которые вносятся единым законом в сферу оформления недвижимости, является закрепление специального порядка внесения сведений в ЕГРН путем межведомственного информационного взаимодействия. Внесение сведений при этом происходит без участия правообладателей.

Сам порядок регламентирован главой 4 закона и содержит, помимо прочего, исчерпывающий перечень решений (актов), о принятии которых соответствующие субъекты обязаны предоставлять информацию в регистрирующий орган.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 32 закона органы государственной власти и местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия ими решений (актов):

1) об утверждении результатов кадастровой оценки объектов недвижимости;

2) об установлении или изменении разрешенного использования земельного участка;

3) об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента;

4) об утверждении документации по планировке территории или о внесении изменений в такую документацию, если в случаях, предусмотренных законом, разрешенное использование земельных участков определяется на основании документации по планировке территории;

5) о переводе жилого помещения в нежилое, нежилого помещения в жилое (если не требуется проведение работ по перепланировке) или об утверждении акта приемочной комиссии (в случае проведения работ по перепланировке);

6) об установлении или изменении прохождения Государственной границы Российской Федерации;

7) об установлении или изменении границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципального образования;

8) об установлении или изменении границ населенного пункта;

9) об установлении, изменении границ территориальной зоны, а также об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий;

10) об установлении или изменении границ особо охраняемой природной территории;

11) об отнесении к определенной категории земель или о переводе земельного участка из одной категории земель в другую;

12) об установлении или изменении границ охотничьих угодий;

13) об утверждении проекта межевания территории;

14) об установлении или изменении границ территорий опережающего социально-экономического развития;

15) об установлении или изменении границ зон территориального развития в Российской Федерации;

16) об установлении или изменении границ игорных зон;

17) о результатах проведения государственного земельного надзора;

18) об установлении или изменении границ лесничеств, лесопарков.

В том случае, если аналогичные решения принимаются Правительством РФ, документы (содержащиеся в них сведения), необходимые для внесения сведений в ЕГРН, направляют уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти.

Помимо этого Закон N 218-ФЗ перечисляет случаи возникновения обязанности по предоставлению документов (сведений) в Росреестр у конкретных органов власти и иных лиц.

В целях удобства такие случаи можно отразить в виде следующей таблицы:

Перечень документов и состав содержащихся в них сведений, направляемых или предоставляемых в орган регистрации прав, равно как и порядок их направления (предоставления), и требования к формату документов в электронной форме устанавливаются Правительством РФ.

Закреплены также случаи, когда ввиду того, что сведения не внесены в ЕГРН в порядке межведомственного взаимодействия, заинтересованное лицо вправе обратиться в орган регистрации прав с заявлением о внесении подобных сведений. Регистрирующий орган в течение 3 рабочих дней должен самостоятельно запросить необходимые документы (сведения) в соответствующих органах власти или местного самоуправления. Однако, если такой орган власти (или местного самоуправления) уведомит об отсутствии необходимых документов (или сведений), регистрирующий орган отказывает во внесении сведений в ЕГРН по заявлению заинтересованного лица (ст. 33 Закона N 218-ФЗ).

Согласно ст. 34 закона регистрирующий орган в срок не позднее 15 рабочих дней с даты поступления в порядке межведомственного информационного взаимодействия документов (содержащихся в них сведений), вносит соответствующие сведения в ЕГРН. Далее, в течение 5 рабочих дней со дня внесения сведений, регистрирующий орган обязан уведомить правообладателя (правообладателей) об указанных изменениях.

4.2. Внесение сведений в реестр в уведомительном порядке

Главой 5 Закона N 218-ФЗ установлены правила внесения сведений в ЕГРН в уведомительном порядке.

В уведомительном порядке в ЕГРН вносятся следующие записи (сведения):

- о наличии возражения в отношении зарегистрированного права на объект недвижимости;

- о невозможности государственной регистрации права без личного участия правообладателя;

- о наличии правопритязаний в отношении объекта недвижимости;

- о наличии прав требований в отношении зарегистрированного права;

- о признании граждан недееспособными или ограниченно дееспособными;

- о проживающих в жилом помещении членах семьи собственника жилого помещения, находящихся под опекой или попечительством;

- о несовершеннолетних членах семьи собственника жилого помещения, оставшихся без попечения родителей;

- о том, что сделка (при регистрации такой сделки или регистрации прав на ее основании) совершена без необходимого в силу закона согласия третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления (если сделка в силу закона не является ничтожной);

- об адресе электронной почты и (или) о почтовом адресе, по которым осуществляется связь с лицом, чье право на объект недвижимости зарегистрировано (лицом, в пользу которого зарегистрировано ограничение права и обременение объекта недвижимости);

- о назначении единого недвижимого комплекса;

- о назначении предприятия как имущественного комплекса.

Все перечисленные записи вносятся в ЕГРН на основании заявлений либо в связи с поступлением заявлений, а также на основании сведений, поступивших в порядке межведомственного взаимодействия. Какие бы то ни было уведомления в регистрирующий орган не представляются. Формулировка "в уведомительном порядке", по всей видимости, использована по причине того, что она отражает сам характер установленной процедуры.

Правила, установленные относительно внесения в ЕГРН записей о наличии возражения в отношении зарегистрированного права на объект недвижимости (ст. 35) и о невозможности государственной регистрации права без личного участия правообладателя (ст. 36) практически полностью повторяют аналогичные положения ст. 28.1 Закона 1997 года. Изменения коснулись срока внесения записи о наличии возражения в отношении зарегистрированного права - теперь он конкретизирован в законе (не более пяти рабочих дней со дня приема органом регистрации прав соответствующего заявления, ч. 1 ст. 35).

Помимо этого, в правила погашения подобной записи в ЕГРН внесено логичное уточнение о том, что она погашается без заявления предшествующего правообладателя на основании решения регистратора по истечении 3 месяцев со дня ее внесения, если предшествующий правообладатель не оспорил данное право в суде (копия соответствующего судебного акта, свидетельствующего о принятии судом заявления к рассмотрению, в орган регистрации прав в указанный срок не поступила из суда или не была представлена этим лицом) (ч. 3 ст. 35 закона).

Статья 37 единого закона объединила нормы о внесении в ЕГРН записей о наличии правопритязаний и прав требований в отношении зарегистрированного права, которые ранее предусматривались и Законом 1997 года, но в структуру единого закона вписаны уже более упорядоченно.

В свою очередь, статья 38 закона посвящена правилам внесения в ЕГРН отдельных записей о правообладателе и отдельных дополнительных сведений об объекте недвижимости. При этом, если положения, относящиеся к внесению в ЕГРН записей об адресе электронной почты, о назначении единого недвижимого комплекса и о назначении предприятия (части 1-3 указанной статьи) вписаны в нее вполне логично, то в отношении частей 4 и 5 статьи такой уверенности нет. Как представляется, все же более логичным было бы включение соответствующих норм в главу 4 Закона N 218-ФЗ.

6.1. Ответственность регистрирующего органа

Орган регистрации прав несет ответственность за ненадлежащее исполнение полномочий, установленных единым законом, правилами ведения ЕГРН, иными нормативными правовыми актами РФ, в том числе за:

1) несоответствие осуществления кадастрового учета и (или) регистрации прав требованиям единого закона, правил ведения ЕГРН, иных нормативных правовых актов РФ;

2) за утрату или искажение сведений, содержащихся в ЕГРН;

3) за полноту и достоверность предоставляемых сведений, содержащихся в ЕГРН;

4) за незаконный отказ в осуществлении кадастрового учета и (или) регистрации прав, установленный решением суда, вступившим в законную силу;

5) за уклонение от осуществления кадастрового учета и (или) регистрации прав, в том числе необоснованный возврат заявителю представленных им документов без рассмотрения;

6) за невнесение или несвоевременное внесение в ЕГРН сведений о правах на объекты недвижимости, правообладателях и об объектах недвижимости, поступивших в регистрирующий орган в порядке межведомственного информационного взаимодействия;

7) за внесение в ЕГРН сведений, содержащих технические ошибки в записях, повлекшие нарушение прав и законных интересов правообладателей или третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи в ЕГРН;

8) за несоответствие сведений публичных кадастровых карт сведениям, содержащимся в ЕГРН;

9) за необоснованный отказ в предоставлении сведений, содержащихся в ЕГРН.

Возмещение убытков, причиненных регистрирующим органом в результате ненадлежащего исполнения полномочий, как и прежде, предусматривается в полном объеме - за счет казны Российской Федерации.

Однако теперь за регистрирующим органом закреплено право регресса.

Согласно ч. 4 ст. 66 Закона N 218-ФЗ при компенсации Российской Федерацией ущерба, причиненного личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями, за исключением случая, предусмотренного ч. 3 той же статьи (когда регистрирующий орган не несет ответственности за убытки), регистрирующий орган имеет право регрессного требования в размере возмещенных сумм:

- к органу государственной власти или органу местного самоуправления, если убытки возникли в результате признания судом незаконным акта соответствующего органа;

- к лицу, выполнившему кадастровые работы, если убытки возникли в результате реестровой ошибки и предоставления этим лицом недостоверных данных и документов для внесения записи об объекте недвижимости в ЕГРН. Данное требование не может быть обращено к организации или гражданину, заключившим договор о проведении кадастровых работ с лицом, их выполнившим;

- к иному физическому лицу или юридическому лицу, незаконные действия которых привели к возникновению таких убытков.

6.2. Ответственность государственного регистратора прав

Государственный регистратор прав несет ответственность за несоответствие сведений, внесенных им в ЕГРН, представленным на кадастровый учет и (или) регистрацию прав документам, сведениям, за исключением сведений, внесенных в ЕГРН из других государственных информационных ресурсов.

Регистратор обязан возместить убытки, причиненные регистрирующему органу своими незаконными действиями (бездействием). Причем, в случае умышленного причинения вреда убытки возмещаются в полном объеме.

Кроме того, регистратор несет ответственность, установленную федеральным законом, за необоснованное приостановление кадастрового учета и (или) регистрации прав и необоснованный отказ в их осуществлении, а также за уклонение от осуществления кадастрового учета и регистрации прав.

Помимо этого, также как и в Законе 1997 года, законодатель поместил в главу, посвященную ответственности в сфере кадастрового учета и регистрации прав, статью о компенсации за утрату права собственности на жилое помещение.

В статье 68 нового закона с некоторыми изменениями и более детально, нежели в прежнем, определены условия и основания выплаты однократной компенсации физическому лицу - собственнику единственного пригодного для постоянного проживания жилого помещения, который по не зависящим от него причинам не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя, а также физическому лицу - добросовестному приобретателю, от которого было истребовано подобное жилое помещение.

В частности, теперь установлено, что компенсация производится в сумме, установленной вступившим в законную силу решением суда о возмещении данным лицам третьими лицами вреда, причиненного в результате утраты упомянутого имущества, если в соответствии с этим решением взыскание по исполнительному документу прекращено в порядке, установленном законодательством, в случае:

1) смерти должника-гражданина, объявления его умершим или признания безвестно отсутствующим, если установленные судебным актом, актом другого органа или должностного лица требования или обязанности не могут перейти к правопреемнику и не могут быть реализованы доверительным управляющим, назначенным органом опеки и попечительства;

2) внесения записи об исключении юридического лица (должника-организации) из единого государственного реестра юридических лиц.

Также закреплено право Российской Федерации в лице органа регистрации прав предъявить регрессные требования в размере возмещенных сумм.

К сожалению, в едином законе так же, как и в Законе 1997 года, прямо не уточняется, подлежит ли выплате компенсация при отсутствии вины со стороны регистрирующего органа. А между тем, напомним, что Конституционный Суд РФ в постановлении от 4 июня 2015 г. N 13-П признал положения ст. 31.1 Закона N 122-ФЗ не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они не допускают выплату добросовестному приобретателю, от которого было истребовано жилое помещение, разовой компенсации по мотиву отсутствия оснований для привлечения компетентного государственного органа к ответственности за незаконные действия (бездействие), связанные с производившейся им государственной регистрацией прав на указанное жилое помещение*(6).

В этой связи, как представляется, будет логично, если данная правовая позиция найдет отражение непосредственно в тексте закона.

Обобщив нормы Закона N 218-ФЗ об ответственности, можно сформулировать следующие выводы:

- новый закон более детально регламентирует ответственность в сфере кадастрового учета и регистрации прав;

- орган регистрации прав несет ответственность за ненадлежащее исполнение закрепленных за ним полномочий и приведенный в законе перечень конкретных нарушений не является исчерпывающим;

- государственный регистратор несет ответственность за несоответствие внесенных им в ЕГРН сведений представленным документам, а также за необоснованное приостановление или отказ в осуществлении кадастрового учета и (или) регистрации прав, либо уклонение от их осуществления;

- в определенных законом случаях регистрирующему органу предоставлено право регрессного требования в размере возмещенных сумм, если ущерб гражданину или организации был причинен правомерными действиями.

Подводя итог проведенному исследованию заметим, что представленный Вашему вниманию материал, несомненно, не претендует на полноту обзора. Во-первых, единый закон является довольно объемным законодательным актом, всестороннее исследование которого требует более глубокого подхода и другого по-своей масштабности изложения. Во-вторых, закон вступит в силу только 1 января 2017 года и оценить его новеллы в полной мере станет возможным лишь по прошествии определенного времени - с учетом практики правоприменения.

Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
Габбасов Руслан